Give me good judges, good supervisory judges, good prosecutors, and good police officers, I can have good law enforcement, although with a poor criminal code. (Profesor Taverne)

Mungkin kita telah melupakan penuturan dari almarhum Dr. Yap Tian Him, tentang suatu kejadian di tahun 1950-an, pada Pengadilan Negeri Jakarta Pusat. Seorang hakim, Lie Oen Hock, sempat membuat geger pengadilan. Sendirian ia mengejar-ngejar seorang advokat, hingga ke jalan Gadjah Mada. Ternyata apa yang terjadi? Hakim Lie Oen Hock marah, dan bermaksud menempeleng advokat tersebut, akibat kelakukan sang advokat yang berupaya menyuap hakim, atas perkara yang ditanganinya. Cerita ini memperlihatkan, betapa tingginya integritas dan moral penegak hukum kita, di kala itu.

Namun, apa yang terjadi sekarang? Mafia peradilan telah menjadi praktik lumrah, dalam setiap berperkara di pengadilan. Parahnya, praktik ini melibatkan hampir semua unsur penegak hukum, baik polisi, jaksa, advokat, maupun hakim sekalipun. Elemen lain yang tak kalah penting, dalam menjalankan praktik mafia peradilan adalah para makelar kasus, atau lebih dikenal dengan ‘markus’. Para ‘markus’ inilah yang seringkali menjadi penghubung antar unsur penegak hukum, dalam memuluskan pratik mafianya. Pemutaran rekaman pembicaraan, antara Anggodo Widjojo dengan sejumlah aparatus penegak hukum, di depan sidang Mahkamah Konstitusi kian membuktikan, betapa bobroknya dunia hukum kita. Aparat penegak hukum, yang seharusnya ‘menegakkan hukum’, justru dengan mudahnya dikendalikan, oleh ‘pemilik modal’, yang kebetulan sedang terjerat persoalan hukum.

Bermula dari ‘Pohon Beringin’

Dalam catatan Daniel S. Lev (1990: 77), kritik pedas terhadap dunia hukum kita, dimulai semenjak 1960, ketika kemerosotan keadilan mulai terjadi, pasca-berakhirnya revolusi fisik. Di tahun 1960 inilah simbolisasi hukum kita berubah. Dari ‘dewi keadilan berpenutup mata, dengan neraca di tangannya’, berubah menjadi ‘pohon beringin’ dengan tambahan kata ‘pengayoman’ di bawahnya (perlindungan dan pertolongan).

Lambang ‘pohon beringin’ mengandung makna, dahulu kala pada masa kerajaan-kerajaan Jawa, seseorang yang ingin memohon keadilan kepada rajanya, ia cukup duduk di bawah pohon beringin di depan keraton. Laku duduk di bawah beringin, dapat menjadi instrumen pemaksa bagi raja, agar memerhatikan keadilan yang dimohonkan sang hamba. Akan tetapi, pada praktiknya di kemudian hari, ‘pohon beringin’ justru ditafsirkan sebagai relasi patternalistik, antara patron dengan kliennya. Sebuah relasi yang tidak menuntut adanya pertimbangan objektif, dalam mengambil suatu tindakan atau keputusan (Lev, 1990: 108).

Hubungan patrimonialistik inilah yang menjadi akar bagi suburnya praktik mafia peradilan di Indonesia. Korupsi, kolusi, dan nepotisme dalam dunia penegakkan hukum, hadir akibat hubungan penghambaan, antara para hamba-penegak hukum-dengan juragan-para pemilik modal. Hukum tidak lagi ditegakkan, rasa keadilan dimatikan oleh pertimbangan-pertimbangan hukum subjektif, yang dianggap paling menguntungkan relasi patron-client.

Gebrakan Pemerintahan Baru

Entah berapa banyak jumlahnya ‘Peradilan Socrates’ berlangsung di negeri ini. Dimana seseorang di hukum bukan karena dia melanggar hukum, atau ketidaksalehannya terhadap negara dan hukum. Tetapi karena sebuah rekayasa aparatus penegak hukum dengan ‘para juragan’, yang menginginkan dihukumnnya seseorang, sebab tindak tanduknya yang dianggap menggangu ‘para juragan’.

Menanggapi maraknya praktik mafia hukum, khususnya pasca-pemutaran rekaman dugaan rekayasa kriminalisasi pimpinan KPK, Presiden Yudhoyono menempatkan ‘pemberantasan mafia hukum’ sebagi program seratus hari pemerintahannya. Akan tetapi, mungkinkah mafia hukum yang telah mengurat-syaraf dalam dunia peradilan kita, dapat diperbaiki dalam waktu seratus hari? Sebagai langkah awal, mungkin kita patut memberi apresiasi, atas niat baik dan kemaun politik Presiden. Namun, tanpa kerja keras, dan kerjasama semua pihak, program ini tentu akan sekedar berakhir dengan kemandulan.

Lalu, tindakan nyata apa yang seharusnya dilakukan Presiden Yudhoyono, dalam rangka pembersihan? Sekedar menerima pengaduan dari masyarakat saja tentunya tidak cukup. Karena tidak ada ubahnya dengan yang dilakukan oleh Komisi Yudisial, Komisi Kejaksaan, dan Komisi Kepolisian, yang hasilnya belum cukup signifikan bagi pemberantasan mafia hukum. Melihat kuatnya cengkraman mafia hukum, sekiranya perlu langkah radikal dari Presiden, jika berkehendak untuk membersihkan itu semua. Meminjam istilah seorang intelektual Perancis, Jacques Derrida, Presiden perlu melakukan ‘dekonstruksi’ terhadap institusi penegak hukum. Dekonstruksi merupakan sebuah hasrat dan cita-cita untuk membongkar bangunan yang sudah mapan, mempreteli sebuah konstruksi, untuk kemudian dibangun kembali dengan konstruksi yang baru (Derrida, 1976).

Butuh Langkah Nyata

Sejalan dengan pemikiran Derrida, memerhatikan buruknya institusi penegak hukum di Indonesia, Daniel S. Lev pernah mengusulkan untuk memecat seluruh hakim dan jaksa, lalu menggantikannya dengan orang-orang baru. Namun, usulan ini dianggap memiliki risiko politik terlalu besar, mengingat banyaknya jumlah hakim dan jaksa (Danang Widoyoko, 2002: vi). Tetapi melihat kondisi kekinian, usulan Lev tampaknya layak untuk dipertimbangkan. Khususnya penggantian sejumlah pejabat teras, di lingkungan kepolisian dan kejaksaan. Dengan kekuasaan yang dimilikinya, sudah seharusnya Presiden melakukan tindakan politik nyata, terhadap institusi penegak hukum yang berada di bawah kendalinya.

Selain langkah penggantian, penguatan sistem dan fungsi pengawasan internal di tiap-tiap institusi juga perlu dilakukan. Agar fungsi pengawasan internal tidak sekedar menjadi prosedur formal yuridis semata, yang tidak memiliki daya tekan apapun. Keberadaan komisi-komisi negara pengawas juga musti dikuatkan dan diefektifkan, tidak hanya menjadi pelengkap penderita dari lembaga yang diawasi. Kewenangannya tidak cukup memberikan pertimbangan dan rekomendasi, tetapi juga perlu dilengkapi dengan kewenangan penindakan, bilamana terjadi pelanggaran dalam pelaksanaan tugas penegakkan hukum.

Pelaporan langsung tindakan mafia hukum pada presiden, hanyalah langkah permulaan, dalam mengurai benang kusut penegakkan hukum. Pembongkaran yang sesungguhnya ialah tindakan nyata Presiden, baik yang sifatnya politik maupun hukum. Langkah nyata Presiden, sekiranya dapat memperbesar harapan masyarakat, akan terwujudnya penegakkan hukum yang jujur, adil, bersih dan efektif.

Jurnal Nasional, 11 November 2009

Inflasi Perppu tidak terhindarkan pada pemerintahan Yudhoyono. Dalam lima tahun pemerintahannya, sedikitnya 16 Perppu dikeluarkan. Tidak sedikit pengaturan yang sifatnya teknis, dibawa hingga ke tingkat undang-undang. Bahkan di akhir jabatannya, Presiden menerima kecaman keras dari masyarakat, akibat dikeluarkannya Perppu Perubahan UU KPK, yang dianggap mengganggu independensi dan imparsialitas KPK.

Konstitusi memang memberi wewenang kepada Presiden, selaku kepala pemerintahan tertinggi, untuk mengeluarkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang (Perppu). Artinya, secara formil aturan ini bentuknya peraturan pemerintah (PP), namun secara materiil, memiliki kekuatan mengikat seperti halnya undang-undang (wet in materiele zin). Hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 22 ayat (1) UUD 1945, disebutkan: “(1) Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undangundang”. Lahirnya Perppu, dimaksudkan untuk menjawab permasalahan, bilamana terjadi kekosongan hukum, dalam sebuah keadaan genting, yang dikhawatirkan akan mengganggu jalannya pemerintahan.

Vernon Bogdanor, seperti dikemukakan Jimly Ashiddiqie (2006:84) menyebutkan, setidaknya terdapat tiga kondisi keadaan darurat, yang dapat mengakibatkan suatau kegentingan memaksa, yaitu: darurat perang; darurat sipil; dan darurat internal (innere not stand). Darurat yang sifatnya innere notstand, dapat timbul berdasar pada penilaian subjektif presiden, yang selanjutnya bisa menjadi alasan bagi Presiden untuk mengeluarkan Perppu.

Catatannya, Perppu hanya dapat dikeluarkan sebatas untuk kepentingan internal pemerintahan, yang memerlukan payung hukum setingkat undang-undang. Sedangkan DPR tidak mungkin melakukan proses pembentukan undang-undang tersebut dalam waktu cepat. Jadi, pengertian kegentingan yang memaksa dapat dimaknai dari segi mendesaknya substansi (materiil), dan mendesak dari segi waktunya (formil).

Wajib Diuji MK

Tidak adanya peraturan perundang-undangan yang secara detail mengatur tentang batasan-batasan kondisi kegentingan yang memaksa, menjadikan Perppu sebagai ‘bola liar’. Yang sewaktu-waktu dapat dimainkan oleh Presiden berkuasa, untuk kepentingan kekuasaannya. Meskipun UUD 1945 memberikan penegasan, bahwa penilaian objektif terhadap Perppu akan diberikan DPR, ketika Perppu diajukan sebagai rancangan undang-undang kepada DPR. Namun, dengan komposisi DPR yang mayoritas berisikan partai-partai pendukung pemerintah, menjadi berbahaya ketika uji objektifitas Perppu hanya dilakukan DPR. Sebab, tidak tertutup kemungkinan, pembahasan Perppu di DPR, hanya akan menjadi prosedur yuridis formal belaka. DPR justru sekedar menjadi tukang stempel, untuk mengesahkan Perppu menjadi undang-undang.

Sebagai undang-undang dalam arti materiil (wet in materiele zin), sesungguhnya uji objektifitas—konstitusionalitas Perppu dapat dilakukan MK. Meski prosedur pembentukannya tidak melibatkan DPR (UU dalam arti formil), tetapi Perppu memiliki kekuatan mengikat yang sejajar dengan undang-undang. Sehingga, seperti ditegaskan Jimly Ashiddiqie (2006: 91), tidak ada alasan bagi MK, kecuali memeriksa, mengadili, dan memutus perkara pengujian konstitusionalitas Perppu, sebagai undang-undang dalam arti materiil. Apalagi jika Perppu dimaksud telah nyata-nyata menimbulkan kerugian konstitusional bagi warganegara.

Dalam tahun 2009, rakyat Indonesia disibukkan dengan hiruk pikuk hajatan demokrasi lima tahunan. Setelah sebelumnya berlangsung pemilihan umum anggota legislative (DPR, DPD, DPRD Propinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota), agenda selanjutnya adalah memilih pasangan presiden dan wakil presiden, yang akan memimpin pemerintahan republik beserta segenap warganya, untuk lima tahun berikutnya. Pemilihan umum yang dilakukan secara teratur ini, dimaksudkan sebagai sebuah mekanisme evaluasi dan klarifikasi terhadap segala macam persoalan publik kenegaraan. Sekaligus menghindari tumbuhnya kekuasaan politik yang despotis. Selengkapnya:

Meneropong Komitmen HAM Capres

Rapat Paripurna DPR, satu hari menjelang berakhirnya masa jabatan DPR Periode 2004-2009, menjadi hari bersejarah bagi pemberantasan korupsi di Indonesia. Hari itu, DPR mengesahkan RUU Pengadilan Tipikor, yang sudah ditunggu hampir tiga tahun lamanya. Meski RUU yang disahkan DPR ini masih banyak “bolong-bolongnya”, dan menyisakan sejumlah persoalan, setidaknya, lahirnya UU Pengadilan Tipikor, dapat memberikan pijakan napas baru bagi Pengadilan Tipikor, dalam meneruskan tugas pemberantasan korupsi. Catatan sejarah kedua, hari itu, DPR tidak melanjutkan niatnya, untuk mengamputasi kewenangan penuntutan KPK.

Satu-satunya Pengadilan Korupsi

Kendati MK telah memberikan penegasan mengenai konstitusionalitas Pengadilan Tipikor, dalam proses pembahasan RUU Pengadilan Tipikor, sejumlah anggota Pansus RUU tersebut, seringkali masih memperdebatkan perihal urgensi dan konstitusionalitas Pengadilan Tipikor. Perliku semacam ini sempat memunculkan sinyalemen, bahwa DPR sengaja mengulur-ulur proses pembahasan RUU tersebut, agar tidak selesai pada waktunya. Dalam perjalanan pembahasan, juga muncul usulan dari mayoritas fraksi di DPR, untuk mengebiri kewenangan penyadapan dan penuntutan KPK. Padahal, jikalau melihat draft RUU yang diusulkan pemerintah, dan usulan Daftar Inventaris Masalah (DIM, yang diajukan fraksi-fraksi, tidak ada satu pun usulan materi pemangkasan kewenangan KPK. Lamanya proses pembahasan dan wacana pemandulan kewenangan KPK, memberi pertanda, ada upaya sistematis untuk menghambat gerak pemberantasan korupsi.

Lahirnya UU Pengadilan Tipikor, telah menempatkan Pengadilan Tipikor sebagai satu-satunya pengadilan yang berwenang memeriksa, mengadili, dan memutus perkara tindak pidana korupsi. Selain itu, undang-undang ini juga memberikan perluasan makna perkara tindak pidana korupsi, yang dapat diajukan ke Pengadilan Tipikor. Tidak hanya delik korupsi yang diatur dalam UU No 31/1999 jo UU No. 20/2001. Termasuk dalam wewenang pengadilan ini, adalah tindak pidana pencucian uang, yang pidana asalnya adalah tindak pidana korupsi, dan tindak pidana yang dalam undang-undang lainnya, ditentukan sebagai tindak pidana korupsi. Penguatan ini paling tidak menjadi penegasan, untuk meningkatkan kerja pemberantasan korupsi ke depan.

Napas Baru Menyesakkan

Meski ada penguatan, namun lahirnya undang-undang ini juga tak sepenuhnya sempurna. Sejumlah materi di dalamnya, diprediksikan bermasalah di tingkat implementasi. Beberapa yang krusial antara lain: Pertama, ketentuan Pasal 26 ayat (3), disebutkan,”penentuan mengenai jumlah dan komposisi majelis hakim sebagaimana … ditetapkan oleh ketua pengadilan masing-masing atau Ketua Mahkamah Agung sesuai dengan tingkatan dan kepentingan pemeriksaan perkara kasus demi kasus.” Ketentuan ini jelas melahirkan dualisme dalam penangan perkara korupsi, dan tidak adanya kepastian hukum bagi tersangka korupsi. Karena, bisa saja satu kasus korupsi diperiksa dengan jumlah hakim adhoc lebih banyak, sementara yang lain hakim kariernya justru lebih banyak. Dengan komposisi hakim yang berbeda, kemungkinan hakim dalam memberikan putusan pun berbeda. Terang ketentuan ini tidak sejalan dengan putusan MK pada pengujian UU KPK, yang memberikan perintah untuk menghilangkan dualisme dalam pemeriksaan perkara korupsi di pengadilan. Ketentuan di atas juga potensial bertentangan dengan Pasal 28D UUD 1945, yang menghendaki adanya perlakuan yang sama di hadapan hukum. Pasal 28D UUD 1945 menegaskan,”setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama di hadapan hukum.”

Kedua, ketentuan Pasal 34 poin a, disebutkan perkara yang sedang diperiksa di Pengadilan Tipikor, yang dibentuk berdasarkan UU No 30/2002, tetap diperiksa dan diadili sampai diputus, berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku. Pembatasan berdasar pada perkara yang sedang diperiksa, bukan berdasar pada terbentuknya Pengadilan Tipikor yang baru, berpotensi akan menghentikan sementara penuntutan KPK. Dan, “membubarkan sementara” Pengadilan Tipikor. Karena, pembentukan pengadilan dapat dilakukan selambat-lambatnya dua tahun, setelah RUU disahkan.

Ketiga, ketentuan Pasal 35, yang menyebutkan bahwa Pengadilan Tipikor dibentuk pada setiap ibu kota provinsi, yang yurisdiksinya meliputi daerah hukum propinsi bersangkutan, dengan waktu pembentukan maksimal dua tahun. Meskipun bentuknya imperatif bagi Mahakamah Agung, ketentuan ini tetap memunculkan kekhawatiran dan pertanyaan. Bilamana dalam waktu dua tahun, pada suatu provinsi tidak terbentuk Pengadilan Tipikor, akan diajukan kemanakah perkara korupsi pada provinsi tersebut? Sebab, precedent yang ada selama ini, sulit bagi Mahkamah Agung untuk membentuk pengadilan sebanyak itu, dengan waktu yang begitu singkat. Bahaya tentunya, jikalau penanganan perkara korupsi kemudian dilimpahkan ke pengadilan negeri. Selain menimbulkan ketidakpastian hukum, penanganan perkara korupsi oleh pengadilan negeri berarti juga mengembalikan dualisme.

Pembentukan pengadilan di setiap ibu kota provinsi, dikhawatirkan pula akan membuka prkatik mafia peradilan baru. Sebab kecenderungan yang ada selama ini, para pelaku korupsi adalah mereka yang dekat dengan kekuasaan, baik secara struktural ataupun kultural. Seperti posisi pelaku sebagai tokoh masyarakat ataupun sebagai tokoh sentral di dalam pemerintahan daerah. Realitas ini tentunya akan mengancam integritas Pengadilan Tipikor, independensi hakim, serta aparat penegak hukum lainnya, ketika akan melakukan upaya-upaya hukum atas suatu tindak pidana korupsi. Apalagi dengan pengawasan yang sulit dilakukan, akibat banyaknya Pengadilan Tipikor yang musti diawasi.

Beberapa hal perlu didorong, untuk menyikapai sejumlah permasalahan di atas. Agar UU Pengadilan Tipikor yang seharusnya menjadi nafas untuk melanjutkan eksistensi Pengadilan Tipikor, tidak menjadi napas yang justru menyesakkan. Pertama, perlu mendorong uji materiil terhadap beberapa pasal bermasalah, kepada MK. Hal ini penting untuk menghindarkan Pengadilan Tipikor, dari centang-perenang persoalan yang melingkupinya. Kedua, meminta kepada Mahkamah Agung, untuk segera melakukan pembentukan Pengadilan Tipikor, di Jakarta Pusat khususnya. Supaya penuntutan KPK tidak berhenti sementara, dan Pengadilan Tipikor tidak “bubar” untuk sementara waktu.

JURNAL NASIONAL, 7 Oktober 2009

Tahapan Pemilu Legislatif 2009 sudah mendekati titik akhir. Akan tetapi, centang perenang permasalahan penyelenggaraan Pemilu Legislatif 2009 kembali mengemuka, dengan keluarnya Putusan MA yang membatalkan Pasal 22 huruf C dan Pasal 23 ayat (1), serta (3) Peraturan KPU 15/2009. Pasal 23 peraturan a quo, yang mengatur metode penghitungan perolehan kursi partai politik peserta Pemilu Anggota DPR tahap kedua, dibatalkan MA. Karena dianggap bertentangan dengan Pasal 205 ayat (4) UU 10/2008 tentang Pemilu. Yang menjadi persoalan adalah, MA memerintahkan kepada KPU untuk membatalkan Keputusan KPU tentang penetapan perolehan kursi partai politik peserta Pemilu Anggota DPR, hasil Pemilu 2009.

Sesuai dengan ketentuan Pasal 24 A UUD 1945, MA berwenang untuk menguji pertauran perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang. Menurut Pasal 31 ayat (3) UU 5/2004 tentang Perubahan UU 14/1985 tentang MA, pengujian ini dapat dilakukan baik berhubungan dengan pemeriksaan di tingkat kasasi maupun berdasarkan permohan langsung kepada MA. Mengenai sifat putusannya, dalam Pasal 31A ayat (6) dan (7) UU 3/2009 tentang Perubahan Kedua UU 14/85 tentang MA, disebutkan MA hanya berwenang untuk menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dari peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. MA tidak berwenang memerintahkan kepada instansi terkait—yang mengeluarkan peraturan—untuk membatalkan segala keputusan yang disandarkan pada peraturan yang diuji.

Selain itu, harus pula dipisahkan pengujian terhadap regeling (peraturan) dan beschiking (keputusan). Pada asasnya, terhadap pengujian atas peraturan perundang-undangan, putusannya adalah bersifat prospektif (berlaku ke depan), tidak retroaktif (berlaku surut). Sebab, pada pengujian peraturan perundang-undangan terdapat kepentinan umum yang lebih besar di dalamnya. Tidak hanya menyangkut pihak yang berperkara. Artinya, dengan dalih untuk menyelamatkan kepentingan umum yang lebih luas, putusan pengujian peraturan perundang-undangan dapat membawa situasi yang lebih merugikan bagi pemohon, daripada sebelum perkara diajukan (reformatio in peius) (Wijoyo, 1997: 73). Meskipun ada pula beberapa negara yang mengecualikan asas ini, seperti Italia dan Korea Selatan. Itu pun dibatasi khusus dalam kasus-kasus pidana yang mendapatkan perhatian dan berdampak luas kepada masyarakat (Brewer, 1989: 224).

Berbeda dengan pengujian terhadap keputusan (beschiking), dimana putusannya memang berlaku asas retroaktif. Sebab, pengujian terhadap beschiking memang memiliki tujuan untuk merehabilitasi hak-hak korban, akibat perilaku sewenag-wenang pembuat keputusan. Dalam pengujian ini terdapat prasyarat, bahwa keputusan yang diuji harus bersifat konkrit, individual dan final. Artinya, relasinya hanya melibatkan pemohon dengan termohon (pembuat keputusan). Tidak terdapat kepentingan umum yang luas. Sehingga putusannya bersifat ex tunc, atau mengembalikan pada keadaan semula. Namun demikian, bilamana terdapat suatu keadaan hukum baru yang memiliki implikasi luas, bisa saja putusannya bersifat ex nunc (membatalkan keputusan yang diuji, tetapi tidak membatalkan akibat hukum yang ditimbulkan). Tentu kita masih ingat, perkara pengujian Kepmendagri 161 dan Surat Mendagri 121, yang dimohonkan oleh Alzier Dianis Thabrani. Kendati MA mengabulkan permohonan tersebut, namun pada kenyataannya akibat hukum yang ditimbulkan oleh Kepmendagri dan Surat Mendagri tidak secara otomatis batal demi hukum.

Dapat ditarik simpulan, Putusan MA No. 15/P/HUM/2009, tidak berpengaruh terhadap perolehan kursi partai politik peserta Pemilu Anggota DPR 2009. Alasannya, pertama, UU MA tidak memberikan kewenangan kepada MA untuk memerintahkan kepada pembuat peraturan, guna membatalkan akibat-akibat hukum yang ditimbulkan oleh peraturan perundang-undangan yang diuji. Kedua, pada asasnya putusan pengujian peraturan perundang-undangan adalah bersifat prospektif (berlaku ke depan), tidak berlaku surut (retroaktif). Ketiga, demi menyelamatkan kepentingan umum yang lebih luas, termasuk di dalamnya hasil Pemilu Presiden dan Wakil Presiden 2009, sudah selayaknya putusan MA ditafsirkan bersifat ex nunc. Artinya, walaupun MA membatalkan Peraturan KPU 15/2009, tetapi tidak secara otomatis membatalkan akibat-akibat hukum yang ditimbulkan oleh peraturan tersebut.

Selain itu, keseluruhan permasalahan yang terkait dengan perselisihan hasil pemilu juga telah diputus oleh Mahkamah Konstitusi, yang putusannya bersifat final dan mengikat (binding). Artinya, jika KPU menindaklanjuti amar Putusan MA untuk membatalkan penetapan perolehan kursi partai politik peserta Pemilu Anggota DPR, justru akan membuka kemungkinan munculnya perselisihan baru. Padahal, secara konstitusional dengan sifat putusan yang final dan binding, tidak lagi dimungkinkan membawa kembali perselisihan hasil pemilu ke Mahkamah Konstitusi. Apabila hal ini dibiarkan terjadi, dapat dikatakan proses penetapan perolehan kursi partai politik adalah cacat secara konstitusional.

Sesungguhnya yang terpenting saat ini, adalah bagaimana KPU menyegerakan eksekusi terhadap putusan MK tentang perselisihan hasil pemilu. Selain makin dekatnya waktu pelantikan anggota DPR baru hasil Pemilu 2009, pada 1 Oktober 2009, juga menjadi keharusan KPU untuk menetapkan Anggota DPR terpilih, sebelum ditetapkannya Presiden dan Wakil Presiden terpilih hasil Pemilu 2009. Tentang Putusan MA, dengan segala perdebatannya, demi menjaga kepentingan umum yang lebih luas, sebaiknya KPU tidak menindaklanjutinya. Khususnya amar putusan yang menyatakan agar KPU membatalkan Keputusan KPU tentang penetapan perolehan kursi partai politik peserta Pemilu Anggota DPR. [ ]

Meski tanpa didahului dengan amandemen konstitusi dan revisi UU Mahkamah Konstitusi yang mengubah kewenangan MK, putusan MK No. 72-73/PUU-II/2004 tentang judicial review UU Pemerintahan Daerah, secara tersirat telah mengalihkan salah satu kewenangan konstitusional MA ke MK. Putusan pengujian UU Pemerintahan Daerah tersebut menyatakan, kendati pemilihan kepala daerah langsung menjadi amanat dari Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, namun secara materiil pelaksanaan pilkada pada dasarnya adalah bagian dari pemilihan umum, yang diatur oleh Pasal 22E UUD 1945, sehingga menjadi bagian dari rezim pemilu.

Selanjutnya, bersandar pada putusan tersebut, UU No. 12/2008 tentang Perubahan Kedua UU Pemerintahan Daerah kemudian memberikan wewenang penyelesaian sengketa hasil pilkada kepada MK, sebab secara konstitusional kewenangan menyelesaikan perselisihan hasil pemilu ada pada MK. Hal ini berbeda dengan pengaturan sebelumnya, dimana wewenang menyelesaikan sengketa hasil pilkada propinsi diberikan kepada MA, dan pengadilan tinggi untuk sengketa hasil pilkada kabupaten/kota.

Dengan penambahan kewenangan tersebut, ke depan tentunya akan berpengaruh signifikan terhadap peningkatan jumlah perkara dan intensitas kerja hakim konstitusi, mengingat besarnya jumlah daerah otonom di Indonesia. Hingga Agustus 2008, setidaknya Indonesia memiliki 501 daerah otonom, yang terdiri dari 33 propinsi, 386 kabupaten, dan 91 kota. Belum lagi perkiraan tingginya jumlah sengketa hasil Pemilu nasional, akibat belum stabilnya sistem pemilu kita yang berimplikasi pada besarnya peluang sengketa. Sehingga dikhawatiran fokus perhatian hakim konstitusi pada perkembangannya ke depan akan lebih tersedot pada penanganan perkara-perkara perselisihan hasil pemilu, dan mengurangi kualitas penanganan perkara lainnya.

Dalam UUD 1945 pasca-amandemen, MK didesain sebagai lembaga negara yang memiliki kewenangan untuk melakukan pengujian undang-undang terhadap UUD, memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan UUD, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan hasil pemilu, serta satu kewenangan tambahan untuk memberikan putusan atas pendapat DPR mengenai dugaan pelanggaran yang dilakukan presiden dan/atau wakil presiden.

Dengan serangkaian kewenangan tersebut, dalam lima tahun pertama kehadiran MK, perkara pengujian undang-undang menjadi mayoritas kerja MK, pun dengan  intensitas yang tidak begitu tinggi. Hingga akhir 2008, menurut data Sekjend dan Kepaiteraan MK, tercatat MK baru menerima 166 perkara pengujian undang-undang, dan 10 perkara sengketa kewenangan antar-lembaga negara (SKLN). Berarti dalam setahun MK rata-rata hanya mengadili 33 perkara, sangat kecil tentunya bila dibandingkan dengan MA, yang tumpukan perkaranya mencapai ribuan. Peningkatan jumlah perkara di MK terjadi pasca-pelaksanaan Pemilu 2004, dikarenakan banyaknya pihak yang mengajukan gugatan sengketa hasil pemilu. Setidaknya terdapat 274 perkara yang diterima MK berkait dengan perselisihan hasil Pemilu 2004.

MK kembali kebanjiran perkara ketika penyelesaian sengketa hasil pemilu kepala daerah dilimpahkan dari MA ke MK, sesuai amanat pasal 236C UU 12/2008. Dalam tempo hanya empat bulan, 27 perkara diterima MK. Kecenderungan besarnya pengajuan permohonan penyelesaian sengketa hasil pemilukada ke MK, menandakan besarnya harapan masyarakat akan integritas, independensi dan imparsialitas MK untuk memutus perselisihan dengan seadil-adilnya. Namun demikian, hal ini pula menjadi penanda rendahnya tingkat kepercayaan para pelaku politik kepada penyelenggara pemilu (KPU), akibatnya hampir sebagian besar penyelenggaraan pemilukada musti diakhiri dengan proses peradilan.

Permasalahan lain yang semestinya menjadi perhatian bersama, adalah menyoal adanya indikasi menurunnya penanganan perkara di luar perkara perselisihan hasil pemilu, khususnya pada perkara pengujian undang-undang. Jika dicermati seksama, kecenderungan menurunnya penanganan perkara pengujian undang-undang ini terjadi baik secara prosedur hukum acara maupun kualitas substansi putusan yang diharapkan masyarakat.

Dari prosedur hukum acara, penurunan kualitas dapat dilihat dari kurangnya eksplorasi permasalahan terhadap suatu undang-undang yang diuji. MK kelihatan kurang memberikan kesempatan bagi pihak-pihak yang berperkara untuk melakukan ekspos secara mendalam dan komprehensif atas undang-undang yang dimohonkan pengujian, sehingga memberi kesan MK membatasi tempo persidangan, demi memercepat proses persidangan. Pembatasan ekspos perkara ini selanjutnya berimplikasi pada menurunnya kualitas substansi putusan. Hal ini dapat dibaca dari besarnya dampak sosial atau pro-kontra di masyarakat pasca-keluarnya putusan MK, khususnya pada isu-isu yang berkait langsung dengan kepentingan khalayak luas. Seringkali putusan MK dianggap kurang mengakomodir kehendak konstituen, dan juga dianggap kurang memberikan argumentasi yang kuat dalam pertimbangannya.

Secara umum penurunan kualitas penanganan perkara pengujian undang-undang tersebut, dapat disimpulkan terjadi sebagai akibat tersedotnya fokus perhatian hakim konstitusi untuk menyelesaikan perkara-perkara sengketa hasil pemilukada. Dengan implikasi social dan politik yang begitu besar, MK hanya diberi limitasi waktu 14 hari untuk menyelesaikan satu perkara sengketa hasil pemilukada, semenjak permohonan diregistrasi. Dampaknya, MK harus memberikan prioritas eksta dalam penanganan perkara tersebut, dan sedikit menganaktirikan perkara lainnya.

Beberapa point di atas dapat memberikan gambaran bagi kita, untuk menimbang kembali beberapa persoalan dalam praktik ketatanegaraan kita ke depan, antara lain:

Pertama, terkait dengan wacana penyatuan pelaksanaan electoral democracy (pemilu legislative, DPD, pilpres, dan pilkada), bilamana dilihat dari rendahnya tingkat kepercayaan publik pada institusi penyelenggara pemilu dan tingginya jumlah perkara perselisihan hasil pemilu yang diajukan ke MK, menjadi keharusan untuk memertimbangkan kembali kebijakan ini. Dengan limitasi waktu yang begitu pendek untuk mengadili perkara sengketa hasil pemilu, dan jumlah hakim konstitusi yang terbatas, kebijakan pemilu serentak pastinya akan sangat memberatkan pelaksanaan kewenangan MK.

Kedua, kaitannya dengan kewenangan MK untuk menguji undang-undang terhadap UUD, dari tahun ke tahun ada kecenderungan meningkatnya jumlah perkara permohonan pengujian undang-undang ke MK. Hal ini membuktikan mulai menguatnya kesadaran (awareness) konstitusional warganegara terhadap hak-hak konstitusionalnya, akibat hadirnya sebuah produk legislasi yang dianggap berseberangan dengan konstitusi. Sehingga ke depan MK harus membangun manajemen perkara yang profesional dan akuntabel, mengingat besarnya kewenangan MK dan tingginya ekspektasi masyarakat terhadap keberadaan MK.

Ketiga, relasinya dengan isu penambahan kewenangan MK, kasus bertambahnya kewenangan MK melalui mekanisme undang-undang, yang didahului dengan lahirnya putusan MK, telah menjadi salah satu terobosan menarik dalam praktik ketatanegaraan kekinian. Sebab selama ini muncul persepsi, tidaklah mungkin menambah atau mengurangi kewenangan MK tanpa melalui prosedur amandemen konstitusi. Artinya, ke depan sangat terbuka kemungkinan untuk menambah atau mengurangi kewenangan MK, tanpa harus menunggu proses amandemen konstitusi.

Keempat, melalui proses ini pula kita dapat mengukur sejauh mana profesionalitas MK dalam menjalankan kewenangannya yang besar itu. Untuk kemudian memertimbangkan usulan melengkapi kewenangan MK, khususnya kewenangan pengaduan konstitusional (constitutional complaint) dan pertanyaan konstitusional (constitutional question), serta usulan judicial review satu atap. Sekiranya mampukah MK dengan sembilan orang hakim konstitusi menjalankan kewenangan yang sedemikian besar? Dan, apakah sudah tepat pilihan untuk memberikan kewenangan menyelesaikan sengketa hasil pemilu, khususnya pemilukada kepada MK? Dengan kekhawatiran terganggunya pelaksanaan kewenangan konstitusional MK yang lebih hakiki, sebagai penjaga (the guardian) dan penafsir (the interpreter) konstitusi. Perihal ini patut menjadi perhatian bersama, sebab berkait erat dengan upaya penguatan hak-hak konstitusional warganegara yang selama ini seringkali terabaikan penikmatannya.(*)

(Tulisan di atas sebelumnya pernah dimuat dalam htttp://priamaironline.com)

Gambar kartun diunduh dari: http://www.zapiro.com/scripts/Zapiro/hfclient.exe?A=Zapiro_Live&L=0O1241973659&AS=FIND|MP|31.71.05&F=2

Menjelang pelaksanaan pemilu presiden 2009 kembali mencuat isu neoliberalisme, sebagai satu ideology kekinian yang dianut oleh banyak negara di dunia. Baik para pendukung maupun penentangnya masing-masing memiliki argumentasi mengapa membela atau menolak ideologi ini. Indonesia sendiri dikenal sebagai salah satu negara penghamba neoliberal, terutama bilamana dilihat dari kebijakan dan langkah-langkah strategis yang diambil para pemimpin politik. Neoliberalisme identik dengan mengguritanya globalisasi, yang dikendalikan oleh tiga instrument penyokongnya, IMF, Bank Dunia dan WTO, sebagai sebuah trinitas tak suci (unholly trinity). Tulisan ini mencoba menguraikan posisi WTO sebagai salah satu instrument neoliberal, dan tentang globalisasi neoliberal itu sendiri.

Berdirinya WTO menghendaki adanya sebuah keterbukaan antar pihak-pihak yang terlibat dalam perdagangan internasional, sehingga akan dapat dihindari perilaku-perilaku curang diantara mereka.[1] Akan tetapi, pada kenyataannya, pendirian WTO justru sekedar dimanfaatkan oleh segelintir kelompok dan negara saja. WTO terlalu didominasi oleh kepentingan korporasi-korporasi besar dan Negara-negara Maju, untuk menekan Negara-negara Dunia Ketiga. Hal ini berakibat pada terjadinya kesenjangan yang teramat curam antara Negara Maju dan Negara Berkembang. Segelintir Negara Maju menjadi sangat kaya raya, sedangkan banyak Negara Berkembang semakin terjerumus ke jurang kemiskinan dan kesengsaraan yang memilukan. Negara-negara Maju sebagai pendukung utama WTO, secara terus-menerus memelintir realitas sosial, demi melegitimasi dan mengokohkan berbagai kepentingan kekuasaan mereka. Upaya ini dilakukan dengan menyodorkan berbagai macam agenda pembicaraan pada setiap pertemuan WTO, dengan dalih untuk memperbaiki sistem yang dikatakan telah berlaku tidak adil. Selanjutnya, hasil perundingan tersebut mereka bungkus dengan suatu perjanjian yang mempunyai kekuatan hukum mengikat. Mereka—Negara Maju, dengan lantang juga memberikan berbagai pernyataan kepada publik, yang memberikan basis legitimit bagi bangunan-bangunan teoritik tawaran mereka. Mulai dari perbaikan kesejahteraan, pengentasan kemiskinan, keadilan dalam perdagangan, dll.[2] Padahal, mayoritas dari tawaran tersebut adalah sebuah keniscayaan dan berisi serangkain janji keadilan yang semu belaka.

Keinginan untuk merevitalisasi GATT menjadi WTO, muncul semenjak keruntuhan Mahzab Keynesian yang telah berjaya lebih dari tiga puluh tahun. Ideologi ekonomi baru, yang menggantikan ajaran Keynes, mengajarkan kepada Negara-negara Maju untuk menempatkan kebebasan di atas segala-galanya.  Segala campur tangan negara harus segera dilenyapkan. Selanjutnya peran negara—sebagai nation state, diambil alih lembaga ekonomi keuangan internasional (IMF, Bank Dunia, WTO), korporasi-korporasi besar transnasional, dan segelintir Negara Maju dengan nafsu kapitalistik sangat besar.[3] Lembaga-lembaga ekonomi dan keuangan internasional ini, bermain-main dengan senjata “perjanjian internasional,” untuk mengikat, mengancam, dan menjebak Negara-negara Dunia Ketiga. Sistem baru ini dikenal dengan istilah “Neoliberalisme.”[4]

Neoliberalisme merupakan penjelmaan kembali paham liberalisme klasik dalam jasad dan ruh yang baru. Oleh karenanya, menjadi sulit melakukan pembahasan terhadap neoliberalisme, jikalau kita tidak menyinggung apa itu liberalisme. Paham liberalisme berkonotasi luas, dapat mengacu pada paham ekonomi, politik, dapat pula berkait dengan gagasan agama. Namun demikian, dalam diskursus ini, liberalisme dimaksud ialah terkait dengan liberalisme ekonomi. Pada pokoknya paham ini memperjuangkan leissez faire (persaingan bebas), yaitu paham yang memperjuangkan hak-hak atas pemilikan dan kebebasan individual. Di mana mereka lebih percaya pada kekuatan pasar untuk menyelesaikan masalah sosial, ketimbang melalui metode regulasi negara. Kata neo dalam neoliberalisme, sesungguhnya merujuk pada bangkitnya kembali bentuk baru aliran ekonomi liberalisme klasik, yang pada awal mulanya dibangkitkan oleh ekonom Inggris Adam Smith, dalam karyanya yang berjudul The Wealth of Nations (1776).[5] Pemikiran Smith menggagas penghapusan intervensi pemerintah dalam ekonomi. Menurut Smith, seharusnya pemerintah membiarkan mekanisme pasar bekerja, melakukan proses deregulasi, melalui segenap pengurangan restriksi pada industri, mencabut semua rintangan birokratis perdagangan, bahkan berupaya untuk menghilangkan tarif bagi perdagangan, demi menjamin terwujudnya free trade. Perdagangan dan persaingan bebas adalah cara terbaik bagi ekonomi nasional untuk berkembang. Dengan demikian, liberalisme di sini berkonotasi “bebas dari kontrol pemerintah,” atau kebebasan individual untuk menjalankan persaingan bebas. Termasuk kebebasan bagi kaum kapitalis untuk mencari keuntungan sebesar-besarnya. Akan tetapi, konsep Smith akhirnya runtuh saat bencana depresi besar (the great depression) di tahun 1930-an melanda Eropa.

Bencana ini melahirkan mesias berikutnya, seorang ekonom Inggris, John Maynard Keynes­­. Keynes tampil dengan pemikiran alternatif terhadap paham liberal. Ia mengembangkan teori yang menantang kebijakan liberalisme. Gagasannya justru menyatakan, bahwa “full employment” buruh harus dipertahankan, karena berperan strategis bagi perkembangan kapitalisme. Karenanya, intervensi pemerintah dan bank sentral harus dilibatkan guna menciptakan lapangan kerja.[6] Sejak berkembang pemikiran Keynes, peran negara dalam bidang ekonomi kian menguat, dan menenggelamkan paham liberalisme. Namun krisis kapitalisme yang terjadi dalam periode berikutnya, sebagai akibat dari terbentuknya konsorsium negara-negara penghasil minyak (OPEC),  berimplikasi pada melambungnya harga minyak dunia. Efeknya, tingkat keuntungan yang bisa dinikmati perusahaan transnasional dan Negara-negara Maju menjadi semakin berkurang. Proses ini berimbas pada jatuhnya tingkat akumulasi kapital mereka. Kejadian ini kian meneguhkan tekad korporasi besar untuk kembali ke sistem liberal. Pada akhirnya, melalui metode “corporate globalization,” mereka berhasil merebut kembali ekonomi, dan mengembalikan paham liberalisme, bahkan dengan skala global dan dalam strategi gerakan yang lebih masif.

Pada mulanya, neoliberalisme dikembangkan melalui “konsensus” yang dipaksakan. Yakni apa yang disebut dengan “the Neoliberal Washington Consensus.” Konsensus ini berisi kesepakatan dari para pembela ekonomi privat, terutama wakil dari perusahaan-perusahaan besar (TNC’s/MNC’s), untuk mendominasi informasi kebijakan dalam membentuk opini publik secara global. Pokok-pokok pikiran yang ingin dikembangkan oleh paham neoliberalisme dapat dirumuskan sebagai berikut: Pertama, biarkan pasar bekerja, artinya berikan kepercayaan yang sebesar-besarnya pada perusahaan swasta (private enterprise) untuk bebas bekerja, terlepas dari intervensi negara atau pemerintah, apapun akibat sosialnya. Termasuk di dalamnya keterbukaan terhadap perdagangan internasional dan investasi. Kedua, pangkas semua anggaran negara yang tidak produktif (efisiensi), diantaranya subsidi untuk pelayanan sosial, seperti anggaran pendidikan, kesehatan, dan jaminan sosial lainnya. Ketiga, perlunya deregulasi ekonomi, regulasi negara harus dikurangi, demi terciptanya kebebasan ekonomi, sebab regulasi selalu mengurangi keuntungan. Keempat, perlunya privatisasi, jual semua perusahan negara kepada investor swasta, dengan alasan efisiensi dan mengurangi korupsi. Hal ini telah berakibat pada mahalnya harga kebutuhan dasar yang harus ditanggung rakyat kecil. Kelima, petieskan semua paham sosial atau komunitas, ganti dengan paham tanggung jawab individual.[7] Terkait dengan upaya memasifkan program-program di atas, kelompok Washington Consensus kemudian berusaha mempelopori terbentuknya suatu lembaga internasional, yang mempunyai kewenangan untuk mengatur seluruh kegiatan perdagangan dunia, guna mempercepat proses liberalisasi dan privatisasi, serta mengatur secara mutlak arus-arus finansial.[8]

Berbagai desakan dan kepeloporan dari Negara-negara Maju, untuk merevitalisasi GATT, dan menciptakan sistem perdagangan internasional yang lebih adil, memaksa GATT untuk segera mengadakan putaran perundingan baru. Atas kepeloporan ini, berhasil terselenggara beberapa kali putaran perundingan, dalam upaya membentuk sebuah institusi perdagangan internasional yang lebih masif—versi Negara Maju—.[9] Putaran terakhir perundingan dikenal dengan perundingan “Uruguay Round.” Perundingan ini dimulai sejak 1986, pertama kali bertempat di Punta Del Este, Uruguay. Dalam Uruguay Round tidak hanya dibahas masalah perdagangan internasional, tetapi juga membahas agenda-agenda Negara-negara Maju, yang dianggap terkait dengan perdagangan internasional. Uruguay Round diakhiri April 1994 di Marrakesh, Maroko, yang ditandai dengan ditandatanganinya dokumen Agreement Establishing The World Trade Organization.[10] Berkait hal ini, J. Soedrajad Djiwandono, memberi komentar:

…bahwa Uruguay Round tidak boleh gagal. Uruguay Round diselenggarakan karena disadari perlunya diadakan perubahan yang mendasar secara global mengenai aturan main perdagangan dunia. Berbagai negara berharap dapat diselenggarakannya perundingan untuk mengubah aturan main tersebut agar dapat menjamin terpeliharanya perdagangan antarbangsa yang lebih terbuka lagi untuk kesejahteraan masyarakat di seluruh dunia.[11]

Tujuan yang ingin dicapai dari revitalisasi GATT, menurut para founding fathers GATT adalah memenuhi aspirasi/keinginan untuk:

1. Menerapkan keterbukaan dalam kegiatan ekonomi seperti yang terjadi pada abad 19;
2. Mencegah terulangnya fragmentasi, stagnasi, ketegangan dan pertentangan pada tahun 1930-an.[12]

Dari statement di atas, terang dapat ditarik simpulan, bahwa salah satu faktor pendukung dan penyebab utama berdirinya WTO, adalah upaya kritik dan serangan terhadap eksistensi Mahzab Keynesian, yang dianggap menimbulkan banyak friksi, tidak mendukung penumpukan keuntungan sebesar-besarnya, dan membuat negara terlalu banyak campur tangan dalam perputaran modal. Para pendiri WTO banyak terilhami oleh pemikiran liberalisme klasik abad 19, sebuah masa kejayaan kapitalisme (the highest stage of capitalism), yang dimanifestasikan dalam wujud imperialisme.[13] Model imperialisme dalam wujud yang lebih arif dan simpatik itulah yang diinginkan para pengusul berdirinya WTO—Negara Maju dan TNC’s/MNC’s—. Mereka menginginkan kembalinya liberalisme (neo-liberalisme) dalam sistem perdagangan internasional. Substansi yang sama antara liberalisme dan neo-liberalisme (bahkan lebih masif) inilah yang sebenarnya patut untuk dikritik dan ditentang secara keras. Sebab, pada intinya yang diinginkan Negara-negara Maju melalui WTO, adalah penjajahan kembali Negara-negara Dunia Ketiga (neo-liberalisme = neo-imperialisme).

Pada perkembangannya, ekonomi versi neoliberal makin diterima secara luas, terutama pascaruntuhnya rezim komunis Rusia dan Eropa Timur. Semenjak itu, setidaknya ada tiga perkembangan signifikan globalisasi pembangunan ekonomi atau ekonomi neoliberal, yaitu: 1) semakin pesatnya internasionalisasi perdagangan dan finansial, 2) meningkatnya kekuatan TNC’s/MNC’s, dan 3) kian menguatnya pengaruh institusi IMF, World Bank dan WTO.[14]

Gurita Globalisasi Neoliberal

Semenjak ditandatanganinya kesepakatan mengenai perdagangan dan tarif, GATT, pada April 1994 di Marrakesh, Maroko, maka secara resmi muncullah sebuah era baru, era perdagangan bebas, yang sangat identik dengan globalisasi. Meskipun sebenarnya istilah ini sudah lumayan usang, namun kosakata globalisasi kini menjadi mantra yang mampu menghipnotis banyak orang. Banyak orang menganggap, globalisasi identik dengan perkembangan teknologi. Begitu mendengar istilah globalisasi pastilah kita selalu mengasosiasikannya dengan teknologi informasi, perusahaan multinasional, dan komunikasi via satelit.[15] Sedangkan kalangan pemerintah, sering berkoar-koar bahwa globalisasi membawa berkah berupa modal asing, yang kemudian menjelma menjadi lapangan pekerjaan.[16] Tetapi apa sebenarnya yang dimaksud dengan globalisasi? Pada bagian ini, akan sedikit dijelaskan mengenai pengertian dari peristilahan globalisasi yang sering diperbincangkan orang itu, tentunya tidaklah sempurna, sebatas pengetahuan penulis dalam berburu dan merangkai pendapat dari beberapa orang ahli, yang berasal dari beberapa disiplin ilmu. Secara etimologi, globalisasi berarti pengglobalan atau proses masuk ke ruang lingkup dunia. Held menafsirkan globalisasi sebagai hubungan keterkaitan (interconectedness) dan saling ketergantungan antar benua yang berbeda, dalam berbagai aspek, dari kriminal hingga aspek budaya, dari keuangan hingga aspek spiritual.[17] Selanjutnya Mansour Fakih mengatakan, globalisasi adalah proses pengintegrasian ekonomi nasional bangsa-bangsa ke dalam sebuah sistem ekonomi global.[18] Sedangkan menurut  Wellerstein, globalisasi adalah proses pembentukan sistem kapitalis dunia.[19] Menurut tafsiran fenomenologisnya, globalisasi berarti;

“…pemadatan dunia dan intensifikasi kesadaran dunia sebagai satu keseluruhan atau intensifikasi relasi-relasi sosial seluas dunia yang menghubungkan lokalitas-lokalitas berjauhan sedemikian rupa sehingga peristiwa di satu tempat ditentukan oleh peristiwa lain yang terjadi bermil-mil jaraknya dari situ dan sebaliknya, atau meningkatnya jejaring interdependensi antar umat manusia pada tataran benua-benua.[20]

Globalisasi sebenarnya sudah dimulai sejak abad ke lima belas. Yakni semenjak dimulainya penjelajahan bangsa-bangsa Eropa untuk mencari dunia baru, dalam kerangka imperialisme kuno. Pada perkembangannya, globalisasi mengalami transformasi bentuk, wujud, ukuran dan tujuan, meski masih dalam taraf kemiripan. Dalam dekade terakhir kata globalisasi tidak hanya menjadi konsep ilmu pengetahuan sosial dan ekonomi, tetapi juga menjadi jargon politik, ideologi pemerintah, dan hiasan bibir masyarakat awam di seluruh dunia.[21] Globalisasi memang menjanjikan kesejahteraan bagi umat manusia, akan tetapi dalam praktiknya, globalisasi malah banyak menimbulkan ketidakadilan sosial, sebab secara ideologis, globalisasi sebenarnya berakar dari faham neoliberalisme. Globalisasi dimengerti sebagai hegemoni negara-negara modal terhadap Negara Dunia Ketiga. Guna membenarkan eksistensi dari proses global ini, secara politis globalisasi didukung oleh ideologi pasar bebas, di mana modal, tenaga kerja, dan komoditas perdagangan, bergerak tanpa hambatan fiskal antara satu negara dengan negara lainnya.[22] Secara legal formal, proses ini diperkuat oleh lahirnya IMF, Bank Dunia, dan WTO. WTO bertindak sebagai institusi utama proyek globalisasi, organ ini dimaksudkan untuk mengatur sistem perdagangan internasional secara masif, dengan tujuan untuk meliberalisasi pasar. Upaya ini dilakukan melalui dorongan kuat kepada anggota-anggotanya untuk terintegrasi ke dalam pasar bebas.[23] Melalui WTO, Negara Maju memaksa Negara Berkembang untuk menerapkan kebijakan atau ideologi globalisasi dalam kebijakan nasional mereka. Agar supaya negara pemilik modal bisa dengan leluasa mengeksploitasi sumber-sumber ekonomi yang ada di Negara-negara Dunia Ketiga tersebut.[24] Pada hakikatnya, globalisasi sangatlah identik dengan penjajahan/imperialisme. Sebab kosakata penjajahan kiranya sudah tak seksi lagi di abad 21 ini, maka negara kolonialis memilih kosakata globalisasi untuk bersembunyi dibalik penjajahan mereka. Globalisasi adalah suatu proses yang sangat tidak adil dengan distribusi keuntungan maupun kerugian yang tidak adil pula, sebab ciri utama globalisasi ialah peningkatan konsentrasi monopoli berbagai sumberdaya dan kekuatan ekonomi oleh perusahaan-perusahaan transnasional, lembaga-lembaga ekonomi keuangan internasional dan negara-negara pemilik modal.[25]

[1] Secara umum tujuan didirikannya WTO, sama halnya dengan tujuan diadakannya Perundingan Uruguay Round, yaitu untuk menciptakan sistem perdagangan internasional yang lebih bebas dan adil dengan tetap memperhatikan kepentingan Negara-negara Berkembang pada khususnya.

[2] Bahwa theory is always for someone and for some purpose, sebagaimana dikatakan Gramsci bahwa teori-teori positivisme diciptakan untuk memperkuat atau memberi legitimasi terhadap kebijakan-kebijakan dan tindakan yang diambil oleh sekelompok kekuatan yang mendominasi (penguasa, bisa berupa modal dan kekuasaan). (Lihat Antonio Gramsci, The Prison Notebooks, 1971; Muhadi Sugiono, Kritik Antonio Gramsci Terhadap Pembangunan Dunia Ketiga, 2002).

Pada dekade 1970-an hingga 1990-an banyak Ilmuwan sosial dengan dukungan dari negara menyelenggarakan berbagai penelitian, seminar dan lokakarya, yang membicarakan bagaimana supaya ilmu sosial bisa relevan bagi pembangunan (Vedi R. Hadiz dan Daniel Dhakidae, ed, Ilmu Sosial dan Kekuasaan di Indonesia, (Jakarta: Equinox Publishing, 2006), hal.10. Model seperti ini pula yang digunakan oleh WTO untuk menancapkan akar-akarnya, hasil-hasil penelitian Bank Dunia dan IMF dengan data statistik yang empiris digunakan dalih dalam menawarkan berbagai macam kebijakan (ramuan resep) guna perbaikan ekonomi dan perdagangan internasional khususnya. Seperti hasil penelitian terakhir Bank Dunia soal angka kemiskinan struktural di Indonesia, yang dijadikan dalih oleh pemerintah untuk melakukan impor beras. Kebijakan semacam ini mendapat banyak dukungan dari para ilmuan sosial, lihat saja Muhamad Ikhsan, Chatib Basri, dan beberapa ekonom UI lainnya, yang menggunakan hasil risetnya sebagai basis teoritis kampanye ekonomi pasar—pengurangan intervensi negara.

[3] I. Wibowo, Emoh Negara: Neoliberalisme dan Kampanye Anti Negara, (dalam I.Wibowo dan F. Wahono (ed), Neoliberalisme, Yogyakarta: Cindelaras, 2003), hal. 265-294.

[4] Pada dasarnya, “neoliberalisme” menolak kebebasan (liberalisme dalam ranah dan pengertian yang lain), sebab kebebasan dianggap mengganggu berjalannya pasar bebas, neo-liberalisme lebih mengajarkan kebebasan pada sektor ekonomi dan finansial, sedang kebebasan di sektor lain dikembangkan hanya untuk membantu perkembangan kebebasan sektor ekonomi dan finansial. Lihat B. Herry Priyono, Neoliberalisme dan Sifat Elusif Kebebasan, Pidato Kebudayaan Dewan Kesenian Jakarta (DKJ), Taman Ismail Marzuki, Jakarta, 10 November 2006.

[5] Adam Smith menyelesaikan karyanya “The Wealth of Nations” dalam waktu 1777 hari, pemikiran ini memperkukuh filsafat individualistis, yang sebelumnya telah berkembang dalam golongan merkantilis. Smith dengan analisisnya, berhasil menghancurkan pemikiran yang didasarkan pada etika Kristen paternalistik (Christian Paternalistic Ethic) yang berasal dari abad pertengahan di Eropa Barat, etika ini menentang egoisme dan pengumpulan harta dengan rakus. Pemikiran Adam Smith mendapat legitimasi dari Etika Kristen Protestan, yang hadir bersamaan dengan lahirnya liberalisme klasik, etika ini memberi legitimasi keagamaan pada filsafat individualistis yang dikemukakan Adam Smith (Sritua Arif, 1982). Lengkapnya lihat Weber, The Protestan Ethic and Spirit Capitalism. Teori Adam Smith selanjutnya dikembangkan oleh David Ricardo, dalam teori keunggulan komparatif (comparative advantage), seperti dijelaskan dalam bukunya Principles of Political Economy and Taxation, tahun 1817.

[6] Noreena Hertz, The Silent Take Over, Global Capitalism and Death of Democrazy (terj), (Yogyakarta: Alinea, 2005), hal. 17-47.

[7] Kelompok ini dikenal sebagai kelompok Kanan Baru (the New Right), sebagai kubu the Washington Consesus (WC). Kubu ini mempromotori penghapusan semua kontrol atas aliran finansial global, mempropagandakan privatisasi, serta mendesak bahwa semua hambatan kuota harus diganti dengan tarif. Kubu ini mendapat tantangan berat dari penganut Structuralist Syntesis (SS). Kubu SS menyatakan bahwa privatisasi tidak dengan sendirinya berarti meningkatkan produktivitas, dan FDI (foreign direct investment) belum tentu lebih efektif dalam membuat perubahan teknologi (technical change), daripada perusahaan dalam negeri. Reformasi perdagangan lewat tarif tidak dengan sendirinya akan lebih unggul dibandingkan dengan penetapan kuota. Kubu SS percaya bahwa, liberalisasi sektor keuangan hanya akan membuahkan ketidakstabilan. Dengan demikian, perubahan kebijakan ekonomi harus dilakukan secara bertahap—bukan secara radikal—dengan mempertimbangkan peran kelembagaan di masing-masing negara (Steger 2001, Stiglitz 2002). Setidak-tidaknya diantara keduanya terdapat empat ketidaksepahaman, yaitu: (1) Reformasi perdagangan; (2) Privatisasi dan investasi asing; (3) Liberalisasi sektor finansial; dan (4) Deregulasi pasar tenaga kerja.

[8] B. Herry Priyono, Dalam Pusaran Neoliberalisme, (dalam I.Wibowo dan F. Wahono (ed), Op.Cit), hal. 47-84. Lihat James Petras dan Henry Veltmeyer, Globalization Unmasked (terj), (Jakarta: Caraka Nusantara, 2001), hal.101-116.

[9] GATT yang disepakati tahun 1947 menjadi cikal bakal dari berdirinya WTO. Misi dari GATT adalah untuk mengurangi hambatan yang ada dalam perdagangan, baik hambatan tarif maupun non tarif. Mekanisme itu dilakukan dengan cara mengadakan putaran perundingan multilateral. Tercatat ada tujuh kali putaran perundingan sebelum terbentuknya WTO, dan yang terpenting dari ketujuh perundingan tersebut adalah Putaran Tokyo dan Uruguay Round. Putaran perundingan lainnya terdiri; Geneva Round (1947), Annecy Round (1949), Torguay Round (1950-1951), Geneva Round (1956), Dillon Round (1960-1961), Kennedy Round (1964-1967).

[10] Hira Jhamtani dan Lutfiyah Hanim, Petani dan Pertanian di Era WTO, dalam Jurnal Wacana No. IV, Tahun 1999, (Yogyakarta: Insist Press), hal. 60-62.

[11] J. Soedrajad Djiwandono dalam pengantar H.S. Kartadjoemena, GATT dan WTO: Sistem, Forum dan Lembaga Internasional di Bidang Perdagangan, (Jakarta: UI Press, 2002), hal. vi. J. Soedrajad Djiwandono seorang ekonom masa Orde Baru, adalah Ekonom FE UI yang mendapat beasiswa dari Ford Foundation untuk belajar di Universitas Wisconsin. Walaupun tidak memperoleh pendidikan di University California Berkeley, namun Sudradjad dianggap sebagai bagian dari Mafia Berkeley, yang menjadi teknokrat ekonomi Orde Baru. Soedjradad menjadi orang yang sangat kaku dalam menerapkan teori-teori yang diperolehnya di Amerika, akibatnya pandangannya menjadi sangat AS sentris. Keaktifan Indonesia dalam Uruguay Round, juga sangat dipengaruhi oleh intervensi dari Mafia Berkeley tua. H.S. Kartadjoemena, Ketua Delegasi Indonesia dalam perundingan Uruguay Round, adalah orang yang sangat terpengaruh oleh pemikiran Widjojo Nitisastro, Ali Wardhana, Mohamad Sadli, dan Soebroto, kesemuanya adalah ekonom UI yang memperoleh bea siswa dari Ford Fondation generasi pertama, untuk belajar UC Berkeley. Sebagaimana diketahui Widjojonitisastro adalah seorang teknokrat nomor satu ekonomi Orde Baru dan ‘Bos Mafia Berkeley.’ Seluruh kebijakan ekonomi Orde Baru menjadi bagian dari rancang pikir ekonom ini. Dari analisis ini bisa disimpulkan, bahwa keterlibatan dan keaktifan Indonesia dalam mendukung GATT-WTO tidak terlepas dari preassure ekonom-ekonom Indonesia berpikiran Amerika, karena memang membawa kepentingan AS dan sekutunya. (Goenawan Mohamad, Celebrating Indonesia: 50 Tahun Ford Foundation Indonesia, (Jakarta: Ford Fondation Indonesia dan Equinox Publishing, 2003), ditambah beberapa kali diskusi dengan Revrisond Baswier, seorang ekonom FE UGM).

[12] Ibid, hal. 9.

[13] Vladimir Illich Lenin, Imperialism: The Highst Stage of Capitalism, (London: Lawrence & Wishart, 1939).

[14] Manfred. B. Steger, Globalism, The New Market Ideology (terj), (Yogyakarta: Lafadl Pustaka, 2005), hal. 38-53.

[15] Wahyudi, Runtuhnya Kearifan Budaya Indonesia, (Jawa Pos, Sabtu, 5 Agustus 2006), hal. 4.

[16] B. Hari Juliawan, Keretaku Tak Berhenti Lama, (Majalah Basis No. 05-06, Tahun ke-53, Mei-Juni 2004), hal. 5.

[17] David Held, Global Transformation: Politics, Economics and Culture, (California: Stanford University Press, 1999), hal. 100.

[18] Mansour Fakih, Runtuhnya Teori Pembanguinan dan Globalisasi, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar dan Insist Press, 2001), hal. 198-200.

[19] Satjipto Rahardjo, Pembangunan Hukum di Indonesia dalam Konteks Situasi Global, dalam Khudzaifah Dimyati dan Kelik Wardoyo, Problem Globalisasi: Perspektif Sosiologi Hukum, Ekonomi dan Agama, (Surakarta: UMS Press, 2001), hal. 3. Dikutip dari R. Robertson, hal. 14.

[20] B. Hari Juliawan, Op. Cit., hal. 6. Sebagaimana disarikan dari (R. Robertson, Globalization Social Theory and Global Culture, London: Sage, 1992, hal. 8), (A. Giddens, The Consequences of Modernity, Cambridge: Polity, 1990, hal. 64), dan (R.O. Keohane and Joseph S. Nye, Globalization: What’s New? What’s Not? And So what?, Spring, 2000, hal. 105).

Secara lebih utuh Roland Robertson mendefinisikan globalisasi sebagai hubungan antara penduduk bumi yang melampaui batas-batas konvensional, seperti bangsa dan negara, dalam proses tersebut dunia telah dimampatkan (compressed) serta terjadi intensifikasi kesadaran terhadap dunia sebagai kesatuan utuh (Khudzaifah Dimyati dan Kelik Wardiono, 2001).

[21] Didik J. Rahbini, Mitos dan Implikasi Globalisasi Catatan untuk Bidang Ekonomi dan Keuangan, dalam pengantar Paul Hirst dan G. Thompson, Globalisasi Adalah Mitos, (Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 2001), hal. vii.

[22] F. Wahono dan Kenneth D. Thomas, Globalisasi dan Inisiatif-Inisiatif Lokal, dalam F. Wahono, dkk, Pangan Kearifan Lokal, Keanekaragaman Hayati: Pertaruhan Bangsa yang Terlupakan, (Yogyakarta: Cindelaras dan USC Satunama, 2001), hal.21.

[23] Hira Jhamtani dan Lutfiyah Hanim, Op. Cit, hal. 61.

[24] Menurut definisi OECD,”globalisasi berarti proses penciptaan pasar dan produksi di berbagai negara menjadi terus-menerus bergantung satu sama lain sebagai akibat dari dinamika perdagangan berang dan jasa, gerak kapital dan teknologi” (Hans Kung, Etika Ekonomi Politik Global (terj), (Yogyakarta: Qalam, 2002), hal. 273).

[25] Marti Khor, Globalisasi Perangkap Negara-Negara Selatan (terj), (Yogyakarta: Cindelaras, 2003), hal. 12-

Sembilan parpol dinyatakan lolos ambang batas parlemen (parliamentary treshold) pada Pemilu 2009, sedangkan sisanya terpaksa harus turun gelanggang, tidak dapat menikmati empuknya kursi parlemen. Dengan segala karut-marutnya, sudah pula ditetapkan calon anggota legislatif dan perseorangan calon anggota DPD yang berhak duduk di kursi DPR, DPD, DPRD Propinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota, periode 2009-2014. Selain itu, untuk mengatasi tingginya angka ketidakpuasan terhadap hasil pemilu, dalam pekan ini MK akan memulai memutus gugatan perselisihan hasil pemilu. Sebagaimana ketentuan Pasal 24C UUD 1945, dan Pasal 10 ayat (1) huruf d UU No. 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi, menjadi wewenang MK untuk memutuskan segala permasalahan yang terkait dengan perselisihan ‘hasil’ pemilu.

Pada Pemilu 2009, dari perkiraan awal 792 perkara perselisihan hasil pemilu yang bakal diterima MK, pada kenyataannya masuk 595 perkara diajukan partai politik, dan 24 perkara dari perseorangan calon anggota DPD. Jumlah ini meningkat dibandingkan dengan Pemilu 2004, dimana MK hanya menerima 479 gugatan perselisihan hasil pemilu, dan hanya 274 perkara yang dianggap memenuhi kriteria untuk disidangkan. Peningkatan jumlah perkara perselisisihan hasil pemilu di 2009, selain dipengaruhi oleh meningkatnya jumlah parpol yang ikut berkontestasi, tingginya jumlah caleg serta perseorangan calon anggota DPD yang mengikuti pertarungan, juga diakibatkan oleh rumit dan abu-abunya sistem pemilu yang digunakan saat ini.

Kembalinya Kedaulatan Rakyat

Pada pengujian UU No. 10/2008, dalam putusannya MK membatalkan kekuatan mengikat Pasal 214, yang mengatur tata cara penetapan kursi. Selanjutnya untuk menghindari terjadinya kekosongan hukum (rechtvacuum), MK mengamanatkan digunakannya mekanisme suara terbanyak dalam penentuan perolehan kursi. Artinya, rakyat diberi kebebasan untuk menentukan sendiri wakilnya di parlemen, tidak lagi mutlak ditentukan parpol. Secara hukum putusan ini menjadi berimplikasi keharusan bagi MK, untuk mengakomodasi perselisihan perolehan kursi antar-caleg, sebagai salah satu objek perkara dalam perkara perselisihan pemilu.

Namun demikian, kekhawatiran akan membludaknya gugatan perselisihan hasil pemilu, bilamana MK membuka ruang perselisihan antar-caleg, menjadikan MK menutup adanya kemungkinan tersebut. Sesuai dengan ketentuan Pasal 5 PMK 16/2009, MK hanya membagi objek perselisihan hasil pemilu menjadi empat kategori, yaitu: perselisihan terpenuhinya ambang batas perolehan suara 2,5% (parliamentary treshold), perselisihan perolehan kursi parpol peserta pemilu di suatu dapil, perselisihan perolehan kursi parpol lokal peserta pemilu di Aceh, serta perselisihan mengenai terpilihnya calon anggota DPD. Ketentuan tersebut bersandar pada Pasal 74 ayat (2) UU MK, yang menyatakan bahwa objek perkara dalam perselisihan hasil pemilu, hanyalah perselisihan mengenai terpilihnya anggota DPD, penentuan pasangan capres dan cawapres yang masuk putaran kedua, serta perselisihan perolehan kursi parpol peserta pemilu di suatu dapil.

Fakta Konstitusional sebagai Sandaran

Jika kita membuka PMK 14/2008, yang selanjutnya direvisi dengan PMK 16/2009, sesungguhnya dalam Pasal 5 huruf b, secara tegas MK menyebutkan bahwa objek perselisihan hasil pemilu, termasuk juga perselisihan perolehan kursi calon anggota legislatif di suatu dapil, di samping perselisihan perolehan kursi parpol. Dengan dasar mengedepankan pentingnya penyelamatan suara rakyat, sebenarnya MK memiliki precedent untuk membuka objek perselisihan antar-caleg, meski secara normatif menyimpangi ketentuan Pasal 74 ayat (2) UU MK. Seperti halnya dengan putusan MK dalam perkara perselisihan hasil Pemilukada Jawa Timur. Meskipun dari sudut pandang normatif putusan yang memerintahkan untuk melakukan pemungutan suara ulang, menyimpangi ketentuan Pasal 13 ayat (3) PMK 15/2008 dan Pasal 77 UU MK, tetapi MK sudah tepat dengan memilih fakta konstitusional sebagai alasan utama pengambilan keputusan, tidak sekedar menjalankan fungsi kalkulator. Dan, sesungguhnya PMK tidak membatasi hakim konstitusi dalam mengambil suatu putusan, sebab PMK hanyalah suatu pedoman mengenai tata cara persidangan dan pemeriksaan suatu perkara.

Kursi Caleg (sebagai) Objek Perkara

Dalam perkembangannya, pada saat berlangsungya proses peradilan perselisihan hasil pemilu, muncul tafsir baru atas ketentuan Pasal 5 PMK 16/2009, akibat masuknya sengketa perolehan kursi antar-caleg dalam satu parpol, yang diajukan oleh parpolnya. Menurut MK, perselisihan perolehan kursi caleg di suatu dapil menjadi objek perkara jikalau permohonannya diajukan oleh parpol. Dilihat dari kacamata yuridis, sesungguhnya tindakan ini menyimpangi penegasan Pasal 5 PMK 16/2009 dan Pasal 74 ayat (2) UU MK. Kendati demikian, langkah MK sudah tepat dengan membuka objek perselisihan antar-caleg, demi menyelamatkan mandat rakyat yang ada di dalamnya. Sayangnya, penafsiran ini tidak hadir dari sebelum proses perselisihan hasil pemilu dimulai. Sehingga tidak semua perselisihan perolehan kursi antar-caleg dapat diselesaikan di MK. Selain itu juga menumbuhkan kesan, MK bersikap tidak konsisten dalam membagi objek perkara perselisihan hasil pemilu. Sebab, dalam Pasal 5 huruf b PMK 14/2008, tegas MK menyatakan, bahwa objek sengketa hasil pemilu, termasuk juga perselisihan perolehan kursi caleg di suatu dapil. Persoalan baru lainnya, ialah perselisihan perolehan kursi akibat berubahnya metode KPU dalam menetapkan kursi, yang berimbas pada berubahnya komposisi kursi setelah ditetapkan pada 9 Mei 2009.

MK yang Progresif

Memerhatikan permasalahan yang demikian kompleks dalam pemilu 2009, menjadi kewajiban para pemohon dan termohon, untuk menyediakan alat bukti selengkap dan sedetail mungkin. Termasuk bukti-bukti pelanggaran pidana pemilu, yang sudah diputus incraht di pengadilan umum. Agar MK dapat memberikan putusan yang benar-benar sesuai dengan fakta konstitusional di lapangan. Bagi MK sendiri menjadi keharusan untuk menunjukan independensi, imparsialitas dan kenegarawanannya, serta memberikan solusi konstitusional atas karut-marutnya penyelenggaraan pemilu. Artinya MK musti mengayomi dan memberikan keadilan bagi semua pihak yang merasa dirugikan hak-hak konstitusionalnya dalam penetapan hasil Pemilu 2009. MK dapat melakukan terobosan-terobosan yang sifatnya progresif dalam setiap putusannya, tidak hanya terkurung dalam sekat-sekat yuridis formal, untuk sebuah putusan yang menjaga konstitusionalitas hasil pemilu. Peran MK menjadi sangat penting, dalam menentukan konstitusionalitas hasil Pemilu 2009, yang selanjutnya akan memberi legitimasi dan basis konstitusional bagi pemerintahan baru, hasil Pemilu 2009.[ ]

Posted in Hukum dan HAM, Konstitusionalisme, Sosial Politik Tagged: caleg, DPD, konstitusional, mahkamah konstitusi, MK, parliamentary treshold, parpol, pemilu 2009, perselisihan hasil pemilu, putusan MK, sengketa hasil pemilu ]]> http://wahyudidjafar.wordpress.com/2009/06/11/menanti-langkah-progresif-mk/feed/ 0 yudi PEMILU4 http://wahyudidjafar.wordpress.com/2009/05/27/ham-masih-menjadi-anak-tiri/ http://wahyudidjafar.wordpress.com/2009/05/27/ham-masih-menjadi-anak-tiri/#comments Wed, 27 May 2009 03:33:44 +0000 wahyudidjafar http://wahyudidjafar.wordpress.com/?p=552 ]]>

Fenomena ketidakpuasan jamak menghinggapi proses dan hasil Pemilu 2009. Ketidakpuasan terjadi sebagai akibat kisruh dan ketidakmatangannya persiapan penyelenggaraan hajatan demokrasi ini. Yang kemudian berimplikasi pada morat-maritnya keseluruhan pelaksanaan tahapan pemilu, khususnya tahapan pemungutan suara yang menjadi inti pemilihan umum. Namun demikian, pastinya pemilu sebagai sebuah mekanisme electoral democracy telah terlaksana, dan beragam persoalan yang menyelimutinya menjadi satu pijakan bagi kita untuk meneropong masa depan Indonesia pasca-pemilu 2009. Satu hal yang patut menjadi perhatian kita bersama, adalah bagaimana komitmen pemerintahan baru—eksekutif dan legislative—hasil Pemilu 2009, terhadap upaya pemajuan, pemenuhan dan penegakkan hak asasi manusia.

Hak asasi manusia telah menjadi komitmen bersama seluruh umat manusia di dunia, sebagaimana dituangkan dalam Universal Declaration of Human Rights (UDHR) 1948. Indonesia pun telah mengakuinya sebagai norma dasar bangsa ini, seperti ditegaskan dalam UUD 1945, sehingga negara memiliki kewajiban (state obligation) guna memerjuangkan pemenuhannya. Sejarah kelam hak asasi manusia yang dialami bangsa ini setidaknya bisa menjadi satu catatan bagi seluruh komponen negara, untuk tidak lagi mengenyampingkan dan menganaktirikan pentingnya pemenuhan hak asasi manusia bagi seluruh massa rakyat Indonesia.

Dari sisi normatif dan jaminan yuridis bagi upaya penegakkan HAM, pun sudah banyak regulasi dihasilkan dan ditetapkan, baik yang sifatnya nasional, maupun ratifikasi terhadap instrument-instrument pokok internasional hak asasi manusia, diantaranya yang terpenting ialah ratifikasi International Covenan on Civil and Political Rights (ICCPR), serta International Covenan on Economics and Social Rights (ICESCR). Artinya, sudah seharusnya negara serius melakukan kerja-kerja pemenuhan dan penegakkan hak-hak dasar warganegara, sebagaimana telah diamanatkan oleh aturan-aturan formal yang dibentuknya, sebab tidak sekedar untuk dibuat, tetapi juga untuk diimplementasikan. Akan tetapi, meski serangkaian peraturan telah ditetapkan untuk mengawal kerja-kerja tersebut, rupa-rupanya negara belum sepenuhnya tanggap, dan menjadikan keseluruhan kewajiban yang membebaninya, sebagai sesuatu yang musti dilaksanakan.

Lemahnya komitmen dan ketidakseriusan negara dalam upaya pemenuhan hak asasi manusia dapat kita lihat dari beberapa sudut dan perspektif. Salah satunya ialah sejauhmana negara dalam menciptakan pengaturan dan kebijakan yang sesuai dengan komitmen dasar hak asasi manusia, serta mampu mendorong tegaknya hak asasi. Pengaturan di level undang-undang, yang  menjadi produk bersama antara presiden—eksekutif—dan DPR—legislatif—merupakan point penting untuk mengukur dan menilai komitmen negara terhadap HAM. Dilihat dari produk peraturan perundang-undangan yang dihasilkan, dapat dibaca apakah telah sejalan dengan HAM atau justru berpotensi menghambat tercapainya keterpenuhan hak asasi warganegara.

Assessment yang dilakukan oleh Lembaga Studi dan Advokasi Masyarakat (ELSAM), ditemukan hanya terdapat 35 undang-undang atau sekitar 25% dari keseluruhan produk legislasi selama 2005-2008, yang tegas memiliki relasi dengan hak asasi manusia. Dari 35 undang-undang tersebut, 19 atau sekitar 54% diantaranya dianggap mampu memerkuat (strengthening) hak asasi manusia, sedangkan sisanya dikhawatirkan akan menghambat (constraining) upaya pemenuhan hak asasi. Kendati sebagian besar produk undang-undang dianggap mampu memerkuat hak asasi manusia, namun demikan mayoritas diantaranya merupakan produk ratifikasi (pengesahan) perjanjian internasional, dengan perbandingan sepuluh undang-undang ratifikasi dan sembilan undang-undang yang murni hasil pemikiran DPR bersama pemerintah. Artinya, masih minim inisiatif dari negara—pemerintah dan DPR—, untuk menghadirkan undang-undang yang selaras dan harmonis dengan pentingnya penegakkan hak asasi manusia.[1]

Hal di atas tentunya berkontradiksi dengan arah dan kebijakan program legislasi nasional (Prolegnas) 2005-2009, yang salah satu pointnya adalah perlunya pembentukan undang-undang untuk memberikan perlindungan HAM, serta pentingnya ratifikasi konvensi internasional yang diperlukan dalam upaya perlindungan HAM. Temuan tersebut sekaligus menunjukkan ketidakkonsistenan pembentuk undang-undang untuk membentuk peraturan perundang-undangan yang mampu memerkuat perlindungan hak asasi manusia.[2]

Parlemen Baru Tidak Ada Harapan

Pada awal proses pelaksanaan tahapan pemilihan umum, banyak pihak yang optimis akan masa depan perlindungan hak asasi manusia di Indonesia, pasca-pemilu 2009. Perasaan optimistis ini tentunya bukan tanpa alasan, mengingat banyaknya para pejuang HAM yang ikut berkontestasi dalam pemilu, sehingga diharapkan mampu membawa perubahan signifikan dalam pemerintahan baru nantinya, khususnya pada tingkat pengambilan kebijakan. Akan tetapi melihat kondisi faktual yang senyatanya terjadi, pupus sudah harapan dari beragam pihak tentang cita-cita membaiknya masa depan penegakkan HAM di Indonesia.

Kisruhnya Daftar Pemilih Tetap (DPT) pada Pemilu 2009, yang berimbas pada massifnya masyarakat yang tidak dapat menggunakan hak politiknya, menjadi salah satu permasalahan krusial yang menyebabkan tumbangnya harapan sebagian besar masyarakat, untuk memerbaiki karut-marutnya kondisi penegakkan hak asasi di negeri ini. Pelaksanakan pemilu yang salah satu tujuannya untuk memerbaiki penikmatan hak asasi warganegara, justru dalam prosesnya telah melanggar pemenuhan hak konstitusional warganegara, untuk menggunakan hak pilihnya.

Memerhatikan hasil pemilu 2009, dimana elit-elit politik lama masih mendominasi perolehan suara, untuk kursi legislative periode 2009-2014, menjadikan kita sedikit khawatir atas kondisi lembaga legislative nantinya. Dari Sembilan partai politik yang diprediksikan lolos ambang batas parlemen (parliamentary threshold), tujuh diantaranya adalah partai politik yang telah duduk di parlemen semenjak 2004, dengan komitmen yang rendah terhadap HAM, dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya. Sedangkan dua partai lainnya, sebagai pendatang baru di 2009, elit-elit politiknya adalah mereka yang memiliki sejarah kelam dalam praktek hak asasi manusia, jadi sulit diharapkan komitmen mereka bagi perjuangan pemenuhan HAM di Indonesia ke depan.

Membaca survey yang dilakukan oleh Setara Institute tentang sejauhmana komitmen partai politik peserta pemilu 2009 terhadap hak asasi manusia, ditemukan kesimpulan lemahnya komitmen partai politik terhadap hak asasi manusia. Hal ini terungkap dari 38 partai politik peserta Pemilu 2009, hanya terdapat 24 partai politik yang menyantumkan hak asasi manusia dalam visi misi partainya, sedangkan sisanya abstain dari term hak asasi. Selain itu, meskipun seluruh partai politik secara umum memiliki visi hak asasi manusia dalam platform partainya, namun pada tingkat praksis politik, kepentingan elit partailah yang dominan, sedangkan perihal hak asasi seringkali terabaikan, dikalahkan oleh politik transaksional elitnya.[3] Dilihat dari janji-janji partai politik selama berlangsungnya tahapan kampanye pemilihan umum, belum juga ditemukan janji dan komitmen partai politik yang secara tegas akan mendorong dan mengupayakan pemajuan dan pemenuhan hak asasi manusia.[4]

Melihat kondisi faktual yang demikan, kecil harapan kita untuk memercayakan dan memberikan ekspektasi cukup besar kepada parlemen baru hasil Pemilu 2009. Tidak ada garansi bahwa mereka memiliki komitmen yang lebih baik terhadap hak asasi manusia, dibandingkan dengan parlemen hasil pemilu periode sebelumnya. Masuknya unsur-unsur selebritas dan politisi-politisi karbitan yang belum terukur integritas dan komitmennya, kian menjadikan besarnya kekhawatiran kita akan minimnya keberpihakan parlemen mendatang terhadap hak asasi manusia. Ke depan, nampaknya masyarakat masih harus berjuang sendiri untuk melakukan pemenuhan hak-hak dasar kemanusiannya, dan berharap negara akan menjalankan kewajiban-kewajibannya terhadap upaya pemenuhan dan penegakkan hak asasi manusia, adalah masih jauh panggang dari api.[ ]

[1] Wahyudi Djafar, Komitmen HAM Produk Legislasi DPR, Jawa Pos, 10 Desember 2008.

[2] Program Legislasi Nasional 2005-2009.

[3] Setara Institute, Laporan Studi Pemetaan tentang Partai Politik dan HAM, 22 Desember 2008.

[4] VIVANEWS, Setara Institute : Isu HAM Tak Muncul dalam Kampanye, 6 April 2009.

Tulisan di atas sebelumnya pernah dimuat dalam Buletin ASASI ELSAM Edisi Maret-April 2009.

Meski pelaksanaan Pemilu 2009 berlari kian mendekat, rupa-rupanya perdebatan di level kebijakan kepemiluan belum juga usai. UU 10/2008 sebagai payung pelaksanaan Pemilu 2009 masih tetap ramai menjadi objek gugatan judicial review ke MK. Bahkan parpol yang turut serta membentuk undang-undang tersebut ikut pula mempersoalkan konstitusionalitasnya. UU 10/2008 benar-benar telah memecah belah para pelaku politik ke dalam faksi-faksi yang mereka anggap paling menguntungkan. Perseteruan terjadi pula antara caleg dengan partai politik yang mengusungnya, dua elemen yang seharusnya sinergis satu sama lain.

MK sebagai penjaga konstitusi (the guardian of constitution) mencoba mendamaikan perseteruan kepentingan dan pendapat ini, melalui mekanisme uji konstitusionalitas UU 10/2008. Namun upaya MK ini nampaknya justru kian menambah rumit persoalan. Putusan MK No. 22-24/PUU-VI/2008 yang membatalkan kekuatan mengikat Pasal 214 UU 10/2008, telah membelah suara masyarakat, antara yang sepakat dan tidak sepakat dengan pendapat MK, khususnya terkait dengan upaya affirmative action bagi perempuan dalam politik.

Meskipun dibangun dengan konstruksi untuk mengembalikan daulat rakyat atas kuasa parpol, sebagai langkah menuju demokrasi yang substantive, namun dengan system pemilu Indonesia yang masih menganut system setengah proporsional terbuka, langkah ini justru dapat mendistorsi demokrasi itu sendiri. Putusan ini dikhawatirkan pula akan mengganggu teknis pelaksanaan pemilu 2009, serta ketatanegaraan Indonesia ke depan, khususnya perubahan susunan dan kedudukan DPR.

Kerancauan Teknis Kepemiluan

Agar tidak terjadinya kekosongan hukum (reecht vacuum), pasca-pembatalan Pasal 214 UU 10/2008, MK kemudian membuat norma baru, bahwa penetapan calon terpilih dilakukan berdasarkan perolehan suara terbanyak. MK telah membuka ruang pertarungan bebas (free fight) antar caleg, meski dalam satu parpol. Perolehan kursi akan ditentukan oleh seberapa kuat perjuangan dari masing-masing celeg, untuk memperoleh jumlah suara yang memenuhi BPP. Berlakunya mekanisme suara terbanyak dalam penentuan perolehan kursi menjadikan nomor urut caleg tidak lagi berarti, karenanya secara teknis, seharusnya surat suara juga diubah, tidak lagi menggunakan nomor urut caleg. Penggunaan nomor urut hanya akan menguntungkan caleg dengan nomor urut kecil, karena secara psikologis, pemilih akan lebih memilih caleg yang nomor urutnya di atas, kecuali celeg sudah benar-benar dikenal di daerah pemilihannya. Artinya, penggunaan nomor urut dalam surat suara menimbulkan ketidakadilan antar caleg, dan tidak sejalan dengan prinsip suara terbanyak.

Dalam hal penentuan calon terpilih, jelas yang utama adalah bagi calon yang suaranya memenuhi BPP, artinya calon yang suaranya memenuhi BPP, secara otomatis akan langsung mendapatkan satu kursi. Akan tetapi, karena mekanisme pemberian suara masih membolehkan menyontreng gambar parpol atau nama caleg, dengan pendidikan politik dan sosialisasi pemilu yang minim, sangat dimungkinkan suara akan lebih banyak dilarikan ke parpol. Selain itu, ada pula kemungkinan caleg yang perolehan suaranya melebihi BPP, yang berakibat adanya sisa suara. Dari sini kemudian muncul pertanyaan, bagaimana distribusi suara dari parpol? apakah diberikan kepada caleg yang perolehan suaranya paling mendekati BPP, seperti pada Pemilu 1955, dimana sisa suara diberikan kepada caleg yang perolehan suaranya paling mendekati BPPD (Bilangan Pembagi Pemilih Daftar), atau diberikan sepenuhnya pada mekanisme parpol? Parpol berhak menentukan sendiri distribusi suara tersebut. Kaitannya dengan sisa suara dari caleg yang suaranya melebihi BPP, apakah sisa suara tersebut diberikan ke parpol, untuk selanjutnya didistribusikan, ataukah langsung diberikan kepada calon lain? Atau menjadi suara sampah (wasted) yang tidak memiliki arti. Kerancauan ini, jika tidak segera teratasi tentunya akan berakibat pada kekacauan pelaksanaan Pemilu 2009, belum lagi permasalahan lain yang terkait dengan suara sisa secara nasional dan suara dari parpol yang tidak lolos parliamentary treshould.

Implikasinya bagi DPR

Salah satu fungsi DPR adalah fungsi perwakilan (represntasi), sebagai manifestasi dari kedaulatan rakyat (people souvereignty), artinya daulat rakyat direpresentasikan pada DPR secara kelembagaan, bukan person-person angggota DPR. Namun demikian, bersandar pada Pasal 1 ayat (2) UUD 1945, yang menyatakan kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD, MK kemudian mendalilkan, bahwa kedaulatan tertinggi berada di tangan rakyat, karenanya pada setiap pemilihan umum, rakyat dapat langsung memilih siapa yang dikehendakinya.

Dengan argumentasi yang demikian berarti pasca-pemilu 2009, kedaulatan rakyat langsung terepresentasikan pada tiap-tiap anggota DPR, tidak lagi DPR secara kelembagaan. Konsekuensinya tiap-tiap anggota DPR langsung mempertanggungjawabkan kinerjanya langsung kepada rakyat, tidak lagi melalui fraksi atau DPR secara kelembagaan. Lebih jauh, dengan model pemilihan seperti sekarang, keberadaan fraksi-fraksi harus ditiadakan, sebab selama ini fraksi berfungsi sebagai alat kontrol parpol di DPR. Fungsi koordinasi cukup dilakukan di tiap-tiap DPP parpol. Selain itu, mekanisme pergantian antar waktu (PAW), yang selama ini sepenuhnya menjadi kuasa parpol, dan selalu membayangi setiap anggota DPR juga mesti ditiadakan, sebab mekanisme tersebut menciderai daulat rakyat. Rakyat yang seharusnya menentukan perlu tidaknya PAW anggota legislative yang mewakilinya.

Restrukturisasi Parpol

Kendati dalam beberapa tahun terakhir terjadi fenomena penurunan kepercayaan masyarakat terhadap parpol, akan tetapi keberadaan parpol sebagai salah satu pilar demokrasi harus tetap dipertahankan. Salah satu fungsi penting dari parpol adalah fungsi rekruitmen politik. Terlepas dari bobroknya kaderisasi parpol, setidaknya parpol telah membantu masyarakat untuk menentukan calon-calon yang berkualitas, karena mekanisme seleksi internal parpol telah berjalan. Secara umum, meskipun rakyat berhak menentukan sendiri wakilnya, namun keberadaan parpol masih diperlukan. Dengan catatan ditempatkan secara proporsional, agar tidak terjadi hegemoni parpol terhadap daulat rakyat.

Kaitannya dengan pilihan menggunakan mekanisme suara terbanyak, walaupun sedikit mengacaukan teknis kepemiluan, setidaknya pilihan tersebut dapat menjadi pijakan untuk menyempurnakan system pemilu Indonesia, model perwakilan, serta momentum bagi parpol untuk merestrukturisasi diri, tidak lagi sekedar menjadi alat mencapai kekuasaan, tetapi juga menjadi wadah pendidikan dan pengkaderan politik masyarakat.(*)

Posted in Sosial Politik Tagged: DPR, judicial review, kedaulatan rakyat, MK, partai politik, pemilu 2009, putusan MK, suara terbanyak ]]> http://wahyudidjafar.wordpress.com/2009/03/30/runtuhnya-kuasa-parpol/feed/ 0 yudi beg3km http://wahyudidjafar.wordpress.com/2008/12/10/komitmen-ham-produk-legislasi-dpr/ http://wahyudidjafar.wordpress.com/2008/12/10/komitmen-ham-produk-legislasi-dpr/#comments Wed, 10 Dec 2008 07:09:52 +0000 wahyudidjafar http://wahyudidjafar.wordpress.com/?p=518 ]]>

Terhitung semenjak ditandangani pada 10 Desember 1948, hari ini telah genap enampuluh tahun Universal Declaration of Human Rights (UDHR) diakui oleh negara-negara di dunia. Kendati Indonesia baru mengaksesi pernyataan tersebut pasca-tumbangnya rezim otoritarianisme Orde Baru, namun sejak negara ini didirikan, konstitusi UUD 1945 pada dasarnya telah secara tegas mengakui pentingnya perlindungan terhadap HAM. Ketegasan ini makin diperkuat dengan empat kali amandemen UUD 1945, yang secara rinci mengatur hak asasi warganegara dan kewajiban negara dalam pemajuan (to promot), pemenuhan (to fulfil) dan penegakkan (to protect) HAM. Selain itu, seiring dengan perkembangan konfigurasi politik kekuasaan, Indonesia juga telah meratifikasi beberapa intrumen pokok HAM, termasuk International Covenan on Civil and Political Rights (ICCPR) dan International Covenan on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), pada Oktober 2005.

Indonesia adalah negara yang memiliki sejarah kelam dalam perlindungan HAM, khususnya ketika rezim despotis otoriter Orde Baru berkuasa. Beragam pelanggaran HAM berlangsung pada periode ini, berjuta-juta nyawa manusia melayang untuk menegakkan kekuasaan absolute Orde Baru. Dalam system ketatanegaraan, meski secara formal diakui adanya mekanisme pembagian kekuasaan (distribution of power) ke dalam tiga cabang kekuasaan, legislative, eksekutif, dan yudikatif, namun pada praktiknya kekuasaan mutlak dijalankan eksekutif (executive heavy). Baru pada 1998 bersamaan dengan berhembusnya angin reformasi yang membawa perubahan, terjadi penguatan terhadap terhadap kekuasaan legislative dan yudikatif. Bahkan dominasi kekuasaan yang semula berada di tangan eksekutif, bergeser ke tangan legislative (legislative heavy).

Sebagaimana diatur dalam Pasal 20A UUD 1945, DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif memiliki kewenangan untuk membentuk undang-undang (legislasi), penganggaran (budgeting), dan pengawasan (controling). Besarnya kewenangan yang dimiliki DPR, serta bergesernya dominasi kekuasaan ke tangan DPR, menjadikan lembaga ini penting dalam upaya perlindungan HAM. Sehingga layak, ketika setiap orang kemudian menggantungkan harapannya pada kearifan dan kebijaksanaan DPR untuk berpihak pada pemajuan, pemenuhan dan penegakkan HAM.

Keberpihakan atau komitemen DPR terhadap HAM dapat dilihat dari sejauhmana DPR mampu mengimplementasikan amanat konstitusi, khususnya pasal-pasal yang mengatur hak konstitusional warganegara, ke dalam produk perundang-undangan yang dibentuknya. Tolok ukur lain yang dapat digunakan ialah kemampuan DPR dalam menyinergikan produk legislasinya dengan instrument-instrumen pokok HAM yang telah diratifikasi Indonesia, sehingga tidak berkontradiksi dengan instrument pokok HAM tersebut. Pada fungsi penganggaran, komitemen DPR dapat diukur dari sikap DPR dalam memerjuangkan APBN yang pro-human rights, artinya seberapa besar alokasi APBN bagi penguatan hak-hak konstitsuional warganegara. Dalam pelaksanaan fungsi pengawasan, sudut pandang yang dapat digunakan untuk mengukur keberpihakan DPR terhadap HAM, adalah sejauhmana respon DPR terhadap permasalahan yang memiliki relasi dengan perlindungan hak-hak konstitusional warganegara, serta bagaimana tindaklanjutnya.

Khusus dalam pelaksanaan fungsi legislasi, dengan menggunakan tolok ukur di atas, komitmen DPR terhadap HAM dapat dikatakan masih diragukan. Hal ini terbukti dari 141 produk legislasi DPR selama periode 2005-2008, menurut catatan Lembaga Studi Advokasi Masyarakat (ELSAM), hanya ada 35 undang-undang atau sekitar 25%, yang memiliki relasi dengan HAM. Dari 35 undang-undang itu, 19 atau sekitar 54% diantaranya dianggap mampu memerkuat (strengthening) HAM, sedangkan sisanya justru menghambat (constraining) HAM. Namun demikian, dari 19 undang-undang yang dianggap mampu memerkuat HAM tersebut, sebagian besar diantaranya merupakan produk ratifikasi (pengesahan) perjanjian internasional, dengan perbandingan 10 undang-undang ratifikasi dan 9 undang-undang yang murni hasil pemikiran DPR besama pemerintah.

Lemahnya komitmen DPR terhadap HAM juga dapat dibaca dari rendahnya inisiatif DPR dalam mengusulkan pembahasan dan pembentukan undang-undang yang mengupayakan perlindungan HAM, padahal DPR dan pemerintah memiliki ruang yang sama dalam hal inisiatif pembentukan undang-undang. Dari 10 undang-undang ratifikasi perjanjian internasional yang memiliki relasi dengan HAM, keseluruhannya merupakan inisiatif dari pemerintah. Beberapa undang-undang yang lahir dari inisiatif DPR justru berseberangan dengan upaya penguatan HAM, misalnya UU No. 44 Tahun 2008 tentang Pornografi, yang memiliki maksud dan tujuan mulia, tetapi justru substansinya banyak menyimpangi komitmen HAM. Hal ini tentunya berkontradiksi dengan arah dan kebijakan program legislasi nasional (Prolegnas) 2005-2009, yang salah satu pointnya adalah perlunya pembentukan undang-undang untuk memberikan perlindungan HAM, serta pentingnya ratifikasi konvensi internasional yang diperlukan dalam perlindungan HAM.

Rendahnya produk legislasi DPR yang berpihak terhadap perlindungan HAM, secara umum dapat dikatakan sebagai akibat tingginya politik transaksional antar fraksi, dan minimnya komitmen untuk mengaplikasikan amanat konstitusi dalam sebuah produk legislasi. Apalagi jika kita lihat tingginya angka undang-undang pemekaran daerah otonom, yang mencapai 41% dari total produk legislasi DPR Periode 2004-2009, kian menjadi pertanda kuatnya semangat DPR untuk berbagi kekuasaan antar kepentingan politik yang ada di DPR.

Lemahnya keberpihakan DPR terhadap upaya pemajuan, pemenuhan dan penegakkan HAM, tentunya menjadi kekecewaan kita semua, yang telah menyerahkan seluruh kepercayaan dan harapan pada lembaga perwakilan rakyat ini. DPR sebagai manifestasi dan perwakilan dari seluruh rakyat Indonesia (people’s representative), sudah seharusnya memiliki komitemen serius untuk menciptakan pengaturan yang sejalan dan berorientasi pada penguatan hak-hak konstitusional warganegara, bukan sebaliknya. Senyatanya mereka masih sebatas memerjuangkan kepentingan kelompok tertentu, belum berpihak pada kepentingan masyarakat secara luas. Setidaknya pembacaan ini dapat menjadi salah satu pertimbangan untuk kita, dalam menentukan pilihan pada pemilu mendatang, sekiranya siapakah yang pantas untuk menduduki kursi wakil rakyat?(*)

Tulisan ini dimuta pada Harian JAWA POS, 10 Desember 2008, bertepatan dengan peringatan Hari HAM Internasional #

Pertama, terlebih dahulu kita posisikan tentang istilah atau term dari judicial review itu sendiri. Sebab ahli hukum pada umumnya acapkali terjebak dalam penggunaan istilah constitutional review, judicial review dan hak menguji (toetsingsrecht). Konsepsi judicial review hadir dalam kerangka objek yang lebih luas, dibandingkan dengan konsep contstitutional review, yang hanya sebatas pengujian konstitusional suatu aturan hukum terhadap konstitusi (UUD), sedangkan judicial review memiliki objek pengujian yang lebih luas, bisa menyangkut legalitas peraturan di bawah UU terhadap UU, tidak hanya sekedar UU terhadap UUD. Akan tetapi, pada segi subjek pengujinya, makna judicial review mengalami penyempitan, sebab judicial review hanya dapat dilakukan melalui mekanisme peradilan (judiciary), yang dilaksanakan oleh para hakim. Sedangkan jika constitutional review subjek pengujinya dapat dilaksanakan oleh lembaga pengadilan (judicial review), lembaga legislative (legislative review), lembaga eksekutif (executive review), atau lembaga lainnya yang ditunjuk untuk melaksanakan fungsi tersebut, pemberian hak uji inilah yang menjadi pengertian dari toetsingsrecht. Judicial review hanya berlaku jika pengujian dilakukan terhadap norma hukum yang bersifat abstrak dan umum (general and abstract norms) secara “a posterior,” artinya norma hukum tersebut telah diundangkan oleh pembentuk UU.[1]

Kedua, mengenai cakupan peradilan tata negara itu sendiri. Menurut pendapat banyak ahli hukum terminologi peradilan tata negara itu mencakup peradilan tata negara di Mahkamah Konstitusi (constitutional adjudication), peradilan tata usaha negara di Mahkamah Agung (administrative adjudication), dan badan-badan peradilan tata usaha negara yang ada di bawah Mahkamah Agung. Akan tetapi, pengertian yang luas tersebut apabila kita persempit dengan tidak mengikutsertakan peradilan tata usaha negara yang berada di bawah lingkungan Mahkamah Agung, maka pengertian peradilan tata negara yang dimaksud dapat dimaknai sebagai fungsi Mahkamah Konstitusi dan fungsi tertentu dari Mahkamah Agung.[2] Dalam pembahasan ini, pengertian atau ruang lingkup peradilan tata negara akan dipersempit secara strict, atau dengan pengertian yang lebih khusus dan spesifik mengenai fungsi dari Mahkamah Konstitusi, sebagai diatur dalam ketentuan Pasal 24 C UUD 1945 dan UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi.

Ketiga, menyangkut objek dari judicial review, dalam praktek dikenal tiga macam norma hukum yang bisa diuji. Pertama, keputusan normative yang berisi dan bersifat pengaturan (regeling); Kedua, keputusan normative yang berisi dan bersifat penetapan administrative (beschikking); Ketiga, keputusan normative yang berisi dan bersifat penghakiman (judgement/vonnis). Ketiga norma hukum tersebut ada yang merupakan individual and concrete norms (beschikking dan vonnis), dan ada yang berwatak generale and abstract norms (regeling).[3] Karena di atas tadi sudah dilakukan pembatasan mengenai ruang lingkup dari peradilan tata negara, yakni hanya menyangkut kewenangan dari Mahkamah Konstitusi, maka berkaitan dengan objek pengujiannya, di sini lokusnya hanya sebatas pada generale and abstract norms (regeling), dalam implementasi pengujian konstitualitas UU terhadap UUD. Pengujian konstitualitas berhubungan dengan kadar kekonstitusionalan UU, baik secara materil maupun formil. Dalam tradisi Indonesia sekarang pengujian konstitulitas menjadi bagian dari fungsi Mahkamah Konstitusi, sedangkan Mahkamah Agung menjalankan fungsi pengujian legalitas. Artinya, Mahkamah Konstitusi menguji the constitutionality of legislative law or legislation (Produk-produk legislative/UU), sedangkan Mahkamah Agung menjalankan uji the legality of regulation (peraturan hukum di bawah UU).[4]

Mauro Capelletti, secara substantif mengartikan judicial review sebagai sebuah proses penerjemahan nilai-nilai yang ditentukan oleh konstitusi melalui sebuah metode tertentu untuk menjadi suatu keputusan tertentu.[5] Proses penerjemahan tersebut terkait dengan pertanyaan questio juris yang juga harus dijalankan oleh para hakim dalam sebuah lembaga kehakiman, hakim tidak hanya memeriksa fakta-fakta (judex factie), tetapi juga mencari, menemukan dan menginterpretasikan hukumnya (judex juris). Artinya, penekanan pada proses interpretasinya ini (proses review) mengakibatkan judicial review menjadi isu yang punya kaitan erat dengan struktur ketatanegaraan suatu negara bahkan hingga ke proses politik pada suatu negara. Konsep ini memiliki hubungan erat dengan struktur tatanegara suatu negara yang menempatkan dan menentukan lembaga mana sebagai pelaksana kekuasaan tersebut.[6] Bahkan lebih jauh, bagaimana proses politik nasional memaknai pelaksanaan pemegang kekuasaan judicial review tersebut.

Istilah judicial review sesungguhnya merupakan istilah teknis khas hukum tata negara Amerika Serikat yang berarti wewenang lembaga pengadilan untuk membatalkan setiap tindakan pemerintahan yang bertentangan dengan konstitusi.[7] Pernytaan ini diperkuat oleh Soepomo dan Harun Alrasid, mereka mengatakan di Belanda tidak dikenal istilah judicial review, mereka hanya mengenal istilah hak menguji (toetsingensrecht). Judicial review dimaksudkan menjadi salah satu cara untuk menjamin hak-hak kenegaraan yang dimiliki oleh seorang warga negara pada posisi diametral dengan kekuasaan pembuatan peraturan.

Pengujian oleh hakim itu dapat dilakukan dalam bentuk institutional-formal dan dapat pula dalam bentuk substansial. Suatu peraturan sebagai institusi dapat dimohonkan pengujian kepada hakim, dan hakim dapat menyidangkan perkara ‘judicial review’ itu dalam persidangan yang tersendiri, inilah bentuknya yang secara institutional-formal. Sedangkan dapat juga terjadi pengujian yang dilakukan oleh hakim secara tidak langsung dalam setiap proses acara di pengadilan. Dalam mengadili sesuatu perkara apa saja, hakim dapat saja atau berwenang mengesampingkan berlakunya sesuatu peraturan atau tidak memberlakukan sesuatu peraturan tertentu, baik seluruhnya (totalitas) ataupun sebagiannya. Mekanisme demikian ini dapat pula disebut sebagai ‘judicial review’ yang bersifat prosessual, atau ‘judicial review’ yang bersifat substansial.[8]

Dalam konteks yang berkembang di Indonesia, sealur dengan perkembangan ketatanegaraan kontemporer, di mana judicial reviw menjadi bagian dari fungsi Mahkamah Konstitusi, judicial review dimaknai sebagai kewenangan untuk melakukan pengujian baik secara materil maupun formil suatu undang-undang terhadap undang-undang dasar, serta kewenangan untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD.[9] Jadi, secara teoritik judicial review, dalam kerangka peradilan tata negara, dengan pemaknaan yang telah dipersemit seperti di atas, judicial review berarti kewenangan-kewenangan yang di miliki oleh peradilan tata negara (sebuah lembaga judicial), untuk melaksanakan fungsi-fungsi sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 10 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Mengenai objek pengujiannya ialah produk-produk legislative (legislative act), yang berupa undang-undang. Dalam system hukum Indonesia yang berkembang saat ini, yang mejadi legislator utama adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), akan tetapi karena pembuatan produk legislasi (UU) membutuhkan persetujuan bersama antara eksekutif dan legislative, maka pemerintah pun memiliki fungsi sebagai legislator, meski hanya co-legislator. Dalam kapasitasnya sebagai pembentuk undang-undang, kedua organ tersebut (DPR dan Presiden) tidak wenang untuk merubah atau membatalkan suatu produk undang-undang. Pemerintah sendiri justru harus mentaati suatu produk undang-undang, dan DPR menggunakan undang-undang bersangkutan sebagai satndar atau alat control terhadap pemerintah dalam melaksanakan kinerjanya. Persoalannya adalah ketika produk undang-undang tersebut nilai konstitulitasnya bertentanga dengan konstitusi, apakah harus terus dilanjutkan, pelaksanaan dan fungsi kontrolnya. Pada sisi inilah Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga judicial mengambil peran, untuk melakukan uji konstitualitas.

Dalam perkembangan teori-teori hukum, dikenal dua aliran besar mengenai hubungan antara hukum nasional dengan hukum internasional. Monisme dan dualisme. Perbedaan pandangan ini lahir, tentunya sebagai akibat dari perbedaan dasar filsafat dalam menelaah kaidah hukum itu sendiri, serta latar sosial yang menjadi background munculnya teori-teori tersebut. Menurut teori monisme, hukum nasional dan hukum internasional merupakan dua aspek yang berasal dari satu sistem hukum umumnya. Pandangan ini dikemukakan oleh Hans Kelsen. Lebih jauh Kelsen mengemukakan, bahwa tidak perlu ada pembedaan antara hukum nasional dengan hukum internasional, mengapa? Alasan pertama adalah, bahwa objek dari kedua hukum itu sama, yaitu tingkah laku individu; Kedua, bahwa kedua kaedah hukum tersebut memuat perintah untuk ditaati; dan Ketiga, bahwa kedua-duanya merupakan manifestasi dari satu konsepsi hukum saja atau keduanya merupakan bagian dari kesatuan yang sama dengan kesatuan ilmu pengetahuan hukum.[1] Pada dasarnya Kelsen ingin menegaskan tentang supremasi hukum internasional atas hukum nasional. Dia melihat hukum internasional sebagai the best of available moderator of human affairs, dan juga sebagai kondisi yang logis dari eksistensi hukum negara-negara. Karenanya hukum internasional menjadi utama daripada hukum nasional. Artinya, hukum nasional itu bisa dikesampingkan bila bertentangan dengan norma-norma hukum internasional atau bertentangan dengan sistem hukum internasional. Pandangan ini berusaha melakukan generalisasi terhadap latar konteks dan latar sosial, tanpa melakukan pembedaan terhadap keadaan geografis, budaya masyarakat, sejarah, dan perilaku sosial, dari masing-masing wilayah. Semuanya dianggap sama dengan apa yang terjadi dan berlangsung di Amerika Serikat.

Berbeda dengan Kelsen yang mengajarkan teori monisme, Triepel dan Anzilotti mengajarkan apa yang disebut dengan teori dualisme atau teori pluralistik. Menurut teori ini, hukum nasional dan hukum internasional merupakan dua sistem hukum yang sama sekali berbeda secara intrinsik. Berangkat dari uraian sederhana Oppenhiem, yang menjelaskan perbedaan antara hukum nasional dan hukum internasional, berdasarkan tiga sandaran, yaitu perbedaan sumbernya, hubungan yang diaturnya, dan hakikatnya. Kemudian Triepel menjelaskan secara lebih detail, bahwa letak perbedaan antara keduanya adalah pada subjek hukumnya, jika hukum nasional subjeknya ialah individu-individu, sedangkan hukum internasional subjeknya semata-mata dan tertutup pada negara. Kemudian mengenai sumbernya, jika hukum nasional bersumber pada kehendak negara itu sendiri, sedangkan hukum internasional bersumber pada kehendak bersama. Dalam hal ini, Anzilotti menggunakan pendekatan berbeda, walaupun memiliki muara yang sama. Menurut Anzilotti, perbedaan mendasar dari hukum nasional dan hukum internasional adalah terletak pada hakikat bahwa hukum nasional harus ditaati, sedangkan hukum internasional harus dijunjung tinggi, sebagai hasil kesepakatan bersama.[2] Anzilotti pada dasarnya ingin membangkitkan kembali kenyataan esensial dari teori Grotius, tanpa adanya aroma hukum alam, ia mencoa menyelamatkan hukum internasional dengan pengakuan universal terhadap pacta sunt servanda. Secara mudahnya, teori dualisme ingin menjelaskan, bahwa hukum internasional adalah hukum antar negara, sedangkan hukum nasional berlaku dalam satu negara, yang mengatur hubungan antar warganegara, dan warganegara dengan pemerintah. Bilamana hukum nasional menetapkan hukum internasional berlaku seluruhnya atau sebagian, melalui sebuah pengakuan atau penerimaan, itu semata-mata karena pelaksanaan kewenangan hukum nasional.

Terhadap pandangan Triepel dan Anzilotti, Kelsen menyatakan bahwa terdapat kontradiksi dalam pemikiran pluralistik—dualisme, yakni ketika hukum nasional dan hukum internasional di tempatkan dalam ruang dan waktu yang sama. Di satu sisi kaum pluralistik tidak menyangkal bahwa norma hukum nasional dan norma hukum internasional dapat berlaku secara bersamaan, sedangkan di sisi lain mereka menegaskan bahwa terdapat suatu hubungan kebebasan timbal balik diantara keduanya, yang berarti tidak ada hubungan sama sekali.[3] Pada dasarnya, kedua pandangan ini berangkat dari kerangka filosofis yang sama, yakni positivisme, yang berkembang pascaberakhirnya Revolusi Perancis, keduanya banyak dipengaruhi oleh pemikiran Jean-Jacques Rousseau dalam bukunya Perihal Kontrak Sosial: Prinsip-Prinsip Hukum Politik. Dalam praktiknya di lapangan pun tidak terjadi pertentangan yang mencolok antara kedua pandangan tersebut, lebih banyak terjadi akomodasi dan kompromi. Sekedar pemahaman untuk kita cermati bersama, bahwa kedua teori di atas, dibangun atas kerangka pikir spekulasi konstruksi intelektual. Namun demikan, eksistensi kedua teori tersebut tetap diakui dalam literatur-literatur hukum internasional.

Selanjutnya, sebagai pandangan kompromistis dari perdebatan teoritis antara penganut monisme dan dualisme, muncul teori ketiga, yang disebut dengan teori koordinasi. Teori ini menyatakan, bahwa dua sistem hukum, yaitu sistem hukum internasional dan sistem hukum nasional itu, tidak berada dalam situasi konflik atau tidak bertentangan antar keduanya, karena dua sistem itu bekerja dalam lingkungan yang berbeda. Masing-masing mempunyai supremasi di lapangannya sendiri. Meski pada praktiknya di lapangan, sangat dimungkinkan terjadinya konflik implementatif, yang sering disebut dengan konflik kewajiban (conflict of obligation). Makna dari konflik kewajiban ialah ketidakmampuan negara untuk melaksanakan suatu kewajiban internasional, ketika negara bersangkutan meratifikasi suatu ketetapan/konvensi/perjanjian internasional. Akan tetapi, ketidakmampuan negara tersebut, tidak kemudian berakibat pada tidak sahnya hukum internal/hukum nasional. Kendati demikian, tanggung jawab internasional negara itu masih tetap eksis, dan tidak ada argumen untuk menghindar dari kewajiban internasional tersebuat.[4]

Neoliberalisme merupakan penjelmaan kembali paham liberalisme klasik dalam jasad dan ruh yang baru. Oleh karenanya, menjadi sulit melakukan pembahasan terhadap neoliberalisme, jikalau kita tidak menyinggung apa itu liberalisme. Paham liberalisme berkonotasi luas, dapat mengacu pada paham ekonomi, politik, dapat pula berkait dengan gagasan agama. Namun demikian, dalam diskursus ini, liberalisme dimaksud ialah terkait dengan liberalisme ekonomi. Pada pokoknya paham ini memperjuangkan leissez faire (persaingan bebas), yaitu paham yang memperjuangkan hak-hak atas pemilikan dan kebebasan individual. Di mana mereka lebih percaya pada kekuatan pasar untuk menyelesaikan masalah sosial, ketimbang melalui metode regulasi negara. Kata neo dalam neoliberalisme, sesungguhnya merujuk pada bangkitnya kembali bentuk baru aliran ekonomi liberalisme klasik, yang pada awal mulanya dibangkitkan oleh ekonom Inggris Adam Smith, dalam karyanya yang berjudul The Wealth of Nations (1776).[1] Pemikiran Smith menggagas penghapusan intervensi pemerintah dalam ekonomi. Menurut Smith, seharusnya pemerintah membiarkan mekanisme pasar bekerja, melakukan proses deregulasi, melalui segenap pengurangan restriksi pada industri, mencabut semua rintangan birokratis perdagangan, bahkan berupaya untuk menghilangkan tarif bagi perdagangan, demi menjamin terwujudnya free trade. Perdagangan dan persaingan bebas adalah cara terbaik bagi ekonomi nasional untuk berkembang. Dengan demikian, liberalisme di sini berkonotasi “bebas dari kontrol pemerintah,” atau kebebasan individual untuk menjalankan persaingan bebas. Termasuk kebebasan bagi kaum kapitalis untuk mencari keuntungan sebesar-besarnya. Akan tetapi, konsep Smith akhirnya runtuh saat bencana depresi besar (the great depression) di tahun 1930-an melanda Eropa.

Bencana ini melahirkan mesias berikutnya, seorang ekonom Inggris, John Maynard Keynes­­. Keynes tampil dengan pemikiran alternatif terhadap paham liberal. Ia mengembangkan teori yang menantang kebijakan liberalisme. Gagasannya justru menyatakan, bahwa “full employment” buruh harus dipertahankan, karena berperan strategis bagi perkembangan kapitalisme. Karenanya, intervensi pemerintah dan bank sentral harus dilibatkan guna menciptakan lapangan kerja.[2] Sejak berkembang pemikiran Keynes, peran negara dalam bidang ekonomi kian menguat, dan menenggelamkan paham liberalisme. Namun krisis kapitalisme yang terjadi dalam periode berikutnya, sebagai akibat dari terbentuknya konsorsium negara-negara penghasil minyak (OPEC), berimplikasi pada melambungnya harga minyak dunia. Efeknya, tingkat keuntungan yang bisa dinikmati perusahaan transnasional dan Negara-negara Maju menjadi semakin berkurang. Proses ini berimbas pada jatuhnya tingkat akumulasi kapital mereka. Kejadian ini kian meneguhkan tekad korporasi besar untuk kembali ke sistem liberal. Pada akhirnya, melalui metode “corporate globalization,” mereka berhasil merebut kembali ekonomi, dan mengembalikan paham liberalisme, bahkan dengan skala global dan dalam strategi gerakan yang lebih masif.

Pada mulanya, neoliberalisme dikembangkan melalui “konsensus” yang dipaksakan. Yakni apa yang disebut dengan “the Neoliberal Washington Consensus.” Konsensus ini berisi kesepakatan dari para pembela ekonomi privat, terutama wakil dari perusahaan-perusahaan besar (TNC’s/MNC’s), untuk mendominasi informasi kebijakan dalam membentuk opini publik secara global. Pokok-pokok pikiran yang ingin dikembangkan oleh paham neoliberalisme dapat dirumuskan sebagai berikut: Pertama, biarkan pasar bekerja, artinya berikan kepercayaan yang sebesar-besarnya pada perusahaan swasta (private enterprise) untuk bebas bekerja, terlepas dari intervensi negara atau pemerintah, apapun akibat sosialnya. Termasuk di dalamnya keterbukaan terhadap perdagangan internasional dan investasi. Kedua, pangkas semua anggaran negara yang tidak produktif (efisiensi), diantaranya subsidi untuk pelayanan sosial, seperti anggaran pendidikan, kesehatan, dan jaminan sosial lainnya. Ketiga, perlunya deregulasi ekonomi, regulasi negara harus dikurangi, demi terciptanya kebebasan ekonomi, sebab regulasi selalu mengurangi keuntungan. Keempat, perlunya privatisasi, jual semua perusahan negara kepada investor swasta, dengan alasan efisiensi dan mengurangi korupsi. Hal ini telah berakibat pada mahalnya harga kebutuhan dasar yang harus ditanggung rakyat kecil. Kelima, petieskan semua paham sosial atau komunitas, ganti dengan paham tanggung jawab individual.[3] Terkait dengan upaya memasifkan program-program di atas, kelompok Washington Consensus kemudian berusaha mempelopori terbentuknya suatu lembaga internasional, yang mempunyai kewenangan untuk mengatur seluruh kegiatan perdagangan dunia, guna mempercepat proses liberalisasi dan privatisasi, serta mengatur secara mutlak arus-arus finansial.[4]

Tentang Globalisasi Neliberal

Semenjak ditandatanganinya kesepakatan mengenai perdagangan dan tarif, GATT, pada April 1994 di Marrakesh, Maroko, maka secara resmi muncullah sebuah era baru, era perdagangan bebas, yang sangat identik dengan globalisasi. Meskipun sebenarnya istilah ini sudah lumayan usang, namun kosakata globalisasi kini menjadi mantra yang mampu menghipnotis banyak orang. Banyak orang menganggap, globalisasi identik dengan perkembangan teknologi. Begitu mendengar istilah globalisasi pastilah kita selalu mengasosiasikannya dengan teknologi informasi, perusahaan multinasional, dan komunikasi via satelit.[5] Sedangkan kalangan pemerintah, sering berkoar-koar bahwa globalisasi membawa berkah berupa modal asing, yang kemudian menjelma menjadi lapangan pekerjaan.[6] Tetapi apa sebenarnya yang dimaksud dengan globalisasi?

Secara etimologi, globalisasi berarti pengglobalan atau proses masuk ke ruang lingkup dunia. Held menafsirkan globalisasi sebagai hubungan keterkaitan (interconectedness) dan saling ketergantungan antar benua yang berbeda, dalam berbagai aspek, dari kriminal hingga aspek budaya, dari keuangan hingga aspek spiritual.[7] Selanjutnya Mansour Fakih mengatakan, globalisasi adalah proses pengintegrasian ekonomi nasional bangsa-bangsa ke dalam sebuah sistem ekonomi global.[8] Sedangkan menurut Wellerstein, globalisasi adalah proses pembentukan sistem kapitalis dunia.[9] Menurut tafsiran fenomenologisnya, globalisasi berarti; “…pemadatan dunia dan intensifikasi kesadaran dunia sebagai satu keseluruhan atau intensifikasi relasi-relasi sosial seluas dunia yang menghubungkan lokalitas-lokalitas berjauhan sedemikian rupa sehingga peristiwa di satu tempat ditentukan oleh peristiwa lain yang terjadi bermil-mil jaraknya dari situ dan sebaliknya, atau meningkatnya jejaring interdependensi antar umat manusia pada tataran benua-benua.[10]

Globalisasi sebenarnya sudah dimulai sejak abad ke lima belas. Yakni semenjak dimulainya penjelajahan bangsa-bangsa Eropa untuk mencari dunia baru, dalam kerangka imperialisme kuno. Pada perkembangannya, globalisasi mengalami transformasi bentuk, wujud, ukuran dan tujuan, meski masih dalam taraf kemiripan. Dalam dekade terakhir kata globalisasi tidak hanya menjadi konsep ilmu pengetahuan sosial dan ekonomi, tetapi juga menjadi jargon politik, ideologi pemerintah, dan hiasan bibir masyarakat awam di seluruh dunia.[11] Globalisasi memang menjanjikan kesejahteraan bagi umat manusia, akan tetapi dalam praktiknya, globalisasi malah banyak menimbulkan ketidakadilan sosial, sebab secara ideologis, globalisasi sebenarnya berakar dari faham neoliberalisme.

Globalisasi dimengerti sebagai hegemoni negara-negara modal terhadap Negara Dunia Ketiga. Guna membenarkan eksistensi dari proses global ini, secara politis globalisasi didukung oleh ideologi pasar bebas, di mana modal, tenaga kerja, dan komoditas perdagangan, bergerak tanpa hambatan fiskal antara satu negara dengan negara lainnya.[12] Secara legal formal, proses ini diperkuat oleh lahirnya IMF, Bank Dunia, dan WTO. WTO bertindak sebagai institusi utama proyek globalisasi, organ ini dimaksudkan untuk mengatur sistem perdagangan internasional secara masif, dengan tujuan untuk meliberalisasi pasar. Upaya ini dilakukan melalui dorongan kuat kepada anggota-anggotanya untuk terintegrasi ke dalam pasar bebas.[13] Melalui WTO, Negara Maju memaksa Negara Berkembang untuk menerapkan kebijakan atau ideologi globalisasi dalam kebijakan nasional mereka. Agar supaya negara pemilik modal bisa dengan leluasa mengeksploitasi sumber-sumber ekonomi yang ada di Negara-negara Dunia Ketiga tersebut.[14]

Pada hakikatnya, globalisasi sangatlah identik dengan penjajahan/imperialisme. Sebab kosakata penjajahan kiranya sudah tak seksi lagi di abad 21 ini, maka negara kolonialis memilih kosakata globalisasi untuk bersembunyi dibalik penjajahan mereka. Globalisasi adalah suatu proses yang sangat tidak adil dengan distribusi keuntungan maupun kerugian yang tidak adil pula, sebab ciri utama globalisasi ialah peningkatan konsentrasi monopoli berbagai sumberdaya dan kekuatan ekonomi oleh perusahaan-perusahaan transnasional, lembaga-lembaga ekonomi keuangan internasional dan negara-negara pemilik modal.[15]

Masih segar dalam ingatan kita, kisruh padi Super Toy HL-2, yang menyeret nama presiden Susilo Bambang Yudhoyono. Maksud hati hendak mengungguli kelompok oposisi, yang sebelumnya telah menggelontorkan varietas padi “Emespe”, akan tetapi nasib baik rupanya belum menyertai. Perang politik dengan instrument beras, nampaknya sudah kembali menggejala, setelah terlelap sepuluh tahun lamanya, pascatumbangnya pemerintahan Soeharto. Beras memang menjadi salah satu instrument penting yang turut menguatkan cengkraman politik rezim Orde Baru. Beragam kebijakan pangan yang dicetuskan pemerintahan Soeharto, tak pernah luput dari soal perberasan. Hingga singgasana Orde Baru yang sudah dibangun sekian lama, pun runtuh akibat tak lagi mampu berkompromi dengan beras. Sekarang, beras kembali menjadi makhluk seksi, yang mampu mendongkrak popularitas politik seseorang dan sekaligus menjatuhkannya.

Sebagai penganan pokok masyarakat Indonesia, beras mempunyai nilai strategis dan vital untuk menggerakkan aktivitas pembangunan, baik infrastruktur maupun suprastruktur. Beras tidak hanya menjadi komoditas yang memiliki nilai ekonomi semata, akan tetapi telah menjadi suatu komoditas yang bernilai politis. Defisit beras dapat berakibat luas pada stabilitas sosial, ekonomi, dan politik, sehingga negara perlu terlibat dalam pengaturan beras. Melalui berbagai macam produk kebijakan, negara berperan penting dalam menjamin suatu kondisi kecukupan pangan, khususnya beras. Sebab negara memiliki otoritas untuk mengkonsolidasikan berbagai macam sumberdaya ekonomi dan politik yang tersedia, untuk kepentingan tersebut. Beras ditempatkan sebagai instrumen untuk memperkuat basis material negara, guna menjalankan fungsi reproduksi social. Artinya, beras berguna untuk menjawab kebutuhan politis dari negara, sekaligus sarana reproduksi sistem. Kebijakan sector pangan, utamanya beras di Indonesia, akan berkait erat dengan kemajuan sector lainnya, yang berimplikasi pada masiffnya gerak pembangunan ekonomi. Efek lebih lanjut, keberhasilan pembangunan sector pangan bermanfaat dalam menjaga stabilitas perekonomian negara, khususnya melalui kebijakan pengendalian inflasi dan politik harga.[1]

Begitu pentingnya peranan beras dalam kehidupan politik kenegaraan, termasuk di dalamnya upaya menjaga stabilitas keamanan internal negara, dari gejolak amarah massa kelaparan, mengharuskan rezim berkuasa, terus menghamba pada beras. Politisasi beras sebenarnya telah terjadi di tanah air semenjak lama, dimulai pada masa kerajaan-kerajaan konsentris, yang beberapa rajanya men-declare dirinya sebagai rezim agraris. Beras menjadi pijakan politik utama bagi raja dalam menjalankan kekuasaannya. Coba kita tengok periode Mataram Islam, maka akan tampak bagaimana raja berkuasa menjadikan beras sebagai basis legitimasi kekuasaannya. Kerajaan sangat berperan penting dalam penentuan harga beras, karena perihal harga beras akan berkait erat dengan pengakuan kawula pada rajanya.

Pada zaman kolonialisme Belanda, ketercukupan beras berkorelasi positif dengan ketercukupan tenaga buruh murah. Pemerintahan kolonial berkepentingan untuk mendapatkan tenaga buruh murah, guna dipekerjakan di perkebunan yang menghasilkan komoditas ekspor. Oleh karena itu, harga beras senantiasa ditekan serendah mungkin, agar masyarakat bisa dengan mudah diserap tenaganya sebagai pekerja perkebunan. Bahkan ketika terjadi krisis beras pada 1863, pemerintah kolonial berinisiatif menghapuskan bea masuk impor beras dengan tujuan menjaga ketersediaan tenaga buruh murah.[2] Pada masa Jepang, intensifikasi pertanian beras mulai dilakukan dengan memperkenalkan varietas padi baru bagi petani Jawa. Jepang mengenalkan viretas padai Horai, dari Taiwan, yang termasuk jenis padi Indica. Benih varietas ini untuk menggantikan varietas local Cere dan Bulu, yang produktifitasnya rendah. Namun demikian, intensifikasi pertanian beras ini, pada dasarnya sekedar untuk memenuhi kebutuhan perang bala tentara Jepang.[3] Periode awal kemerdekaan, selain diliputi semangat untuk memenuhi kebutuhan pangan rakyat, politisasi beras juga tak lepas dari kebijakan kekuasaan. Soekarno berusaha keras melakukan upaya pemenuhan pangan masyarakat, sebagai upaya untuk memperkuat legitimasi kekuasaannya. Langkah taktis yang dilakukan antara lain dengan cara memasukkan beras sebagai komponen gaji bulanan pegawai negeri dan tentara. Tindakan ini diambil demi memproteksi kekuasaannya dengan mengambil hati para aparat negara. Soeharto, secara tegas menyatakan, bahwa kebijakan pangan Orde Baru ialah kebijakan beras. Beras menjadi alat atau bahkan system untuk menguatkan dominasi kekuasaan rezim militer Soeharto.[4]

Selain berkait erat dengan pengamanan stabilitas internal negara, beras juga memiliki relasi kuat dengan penciptaan stabilitas eksternal. Artinya, keamanan nasional suatu negara juga sangat dipengaruhi oleh ketercukupan pangan di negara bersangkutan, beras dalam kasus Indonesia. Dalam teori Morgenthau, pangan ditempatkan sebagai salah satu unsure inti kekuatan nasional, yang akan berpengaruh penting terhadap stabilitas keamanan serta kedaulatan suatu negara. Teori Morgenthau ini mendasarkan pada situasi Perang Dunia II, ketika Inggris dan Jerman harus merebutkan sumber pangan, demi melanjutkan ekssistensi negara mereka. Negara yang tak mampu berswasembada pangan, dipaksa untuk mencurahkan seluruh energy nasional dan politik luar negerinya, guna mencukupi kebutuhan pangan dalam negerinya. Akibatnya, politik luar negeri mereka harus senantiasa lunak (soft), agar kedermawanan internasional tetap terjaga. Berbeda dengan negara yang berswasembada pangan, mereka tak perlu mencurahkan politik luar negerinya, untuk mencukupi kebutuhan pangan rakyatnya, agar terbebas dari kelaparan. Negara semacam ini, menerapkan kebijakan luar negeri secara keras dan langsung menuju sasaran. Dari pembacaan tersebut, dapat disipmulkan, swasembada pangan adalah sebuah kekuatan besar bagi negara, dan sebaliknya, kelangkaan pangan yang permanen, akan berimbas pula pada kelemahan permanen politik internasional suatu negara.[5] Karenanya, beras menjadi factor penting dalam politik nasional Indonesia, sebab menyeret banyak sector, dan memiliki implikasi luar biasa pula, jika tidak dikelola secara baik.

Ketergantungan pada beras sebenarnya dapat dikurangi, atau bahkan dilepaskan sama sekali, melalui politik diversivikasi pangan yang dijalankan secara massif. Revolusi hijau yang dijalankan Orde Baru telah memaksa Indonesia untuk melakukan pemenuhan pangan pada satu komoditas saja, beras. Akibatnya, pangan-pangan local yang biasa dikonsumsi masyarakat local (indigenous) ditiadakan, diseragamkan dengan beras. Efeknya pemenuhan hak atas pangan tidak pernah berjalan maksimal, sebab mereka dipaksa mengonsumsi beras, sementara beras sulit diakses, meski tersedia melimpah di pasar. Model pemenuhan pangan macam inilah yang kemudian dikritik Sen. Sen mengungkapkan, bahwa bencana kelaparan bukan mutlak diakibatkan oleh menurunnya produksi makanan, tetapi oleh makanisme sosial politik yang berakibat pada kurangnya hak pertukaran (exchange entitlement) bagi kelompok penduduk miskin dan kaum rentan lainnya (vulnerable). Pangan sebenarnya tersedia melimpah, artinya ketahanan pangan terjamin, namun kelompok rentan tidak memiliki akses terhadap pangan, karena mereka tidak mendapatkan pengakuan hak.[6]

Oleh sebab itu, demi menghapus dominasi dan politisasi beras yang tak berkesudahan, perlu diserahkan daulat rakyat atas pangan. Artinya, harus ada hak rakyat untuk menentukan kebijakan dan strategi atas produksi, distribusi dan konsumsi pangan yang berkelanjutan, dan ada jaminan pemenuhan hak atas pangan bagi seluruh warganegara. Keragaman dan kearifan budaya harus pula dijunjung tinggi, khususnya terkait dengan apa yang biasa dikonsumsi oleh masing-masing kelompok masyarakat, serta bagaimana cara pemenuhannya.[7] Melalui cara ini, setidaknya hegemoni beras bisa ditiadakan, dan upaya pemenuhan hak atas pangan pun diharapkan dapat berjalan lebih baik, Sekaligus menjadi ikhtiar untuk mengembalikan kedaulatan nasional secara penuh.(*)

Meksipun badai kritik dan penolakan terus menghujani rencana pengesahan RUU MA menjadi undang-undang, serta sejumlah fraksi di DPR menyatakan belum menyepakati beberapa materi krusial yang masih memerlukan perdebatan panjang, pada akhirnya DPR tetap saja melenggang untuk mengesahkan RUU tersebut. Pengesahan RUU MA yang dipaksakan, semakin menunjukan tingginya penetrasi kepentingan dalam pembahasan UU ini. Tingginya penetrasi kepentingan dan politik transaksional antarfraksi kian terlihat nyata, dari berubahnya sikap beberapa fraksi, yang semula kukuh menolak pengesahan RUU MA, namun di forum paripurna mereka berbalik mendukung pengesahan.

Buruknya proses pembahasan dan materi muatan yang disepakati dalam UU ini, telah membuka kontroversi dari berbagai pihak. Lagi-lagi DPR menciptakan produk perundang-undangan yang memberi celah dilakukannya pengujian. Lalu di mana pintu masuk yang dapat digunakan untuk menguji UUMA?

Setidaknya terdapat dua hal krusial yang bisa menjadi dasar dilakukannya pengujian UUMA. Pertama, terkait dengan proses pembahasannya, yang tidak terbuka, penuh persekongkolan, menafikan partisipasi publik, serta memunculkan kesan kejar tayang untuk menyelamatkan para hakim agung yang akan segera memasuki usia pensiun. Kedua, terkait dengan materi muatannya, yang kontroversial dan tidak sejalan semangat reformasi peradilan, khususnya pembaruan kelembagaan MA. Sehingga, terbuka dua kemungkinan sekaligus untuk menguji UUMA, baik secara formil maupun materilnya.

Pintu Uji Formil

Salah satu fungsi DPR adalah fungsi perwakilan (representative), yang di dalamnya menyangkut dua hal, pertama kehadirin fisik di parlemen, sebagai simbol masyarakat yang diwakilinya (representative in presence), dan kedua representasi yang sifatnya subtantif, berupa penyerapan aspirasi konstituen (representative in ideas). Dalam proses pembentukan UU, fungsi representative in ideas terimplementasikan dengan terbukanya proses pembahasan, sehingga dapat diketahui publik, dan adanya kewajiban penyerapan aspirasi masyarakat. Penyerapan aspirasi ini bisa dilakukan dengan menggunakan wadah Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU), atau pun uji publik terhadap RUU yang akan disahkan. Hal ini sebagaimana telah diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR.

Kewajiban untuk terbuka dan aspiratif dalam setiap pembentukan UU juga telah diatur secara tersistematis dalam UU No. 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Dalam Pasal 5 Huruf g disebutkan, salah satu asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik adalah asas keterbukaan. Selanjutnya dalam penjelasannya dikatakan, keterbukaan dimaksudkan untuk membuka ruang seluas-luasnya bagi seluruh lapisan masyarakat, guna memberikan masukan dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Sedangkan Pasal 53 menyatakan, masyarakat berhak memberikan masukan baik secara lisan maupun tulisan, dalam setiap proses pembentukan peraturan perundang-undangan.

Sedangkan dalam proses pembahasan UUMA, DPR rupa-rupanya telah mengenyampikan serangkaian prosedur pembentukan UU, yang sudah diperintahkan UU 10/2004. Padahal norma yang terkandung dalam UU 10/2004, menurut Jimly Ashiddiqie adalah sebanding dengan norma konstitusi. Sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 22A UUD 1945, “Ketentuan lebih lanjut tentang tata cara pembentukan undang-undang diatur dengan undang-undang.” Lebih lanjut menurut Jimly Ashiddiqie, dari ketentuan tersebut jelas, bahwa UU 10/2004 adalah bentuk terperinci dan bagian tak terpisahkan dari Pasal 22A UUD 1945. Oleh karena itu, meskipun alat ukur konstitusionalitas prosedur pembentukan undang-undang adalah UUD 1945, akan tetapi karena prosedur rinciannya terdapat dalam undang-undang, maka materi yang diatur dalam UU 10/2004 harus pula dimaknai sebagai hukum konstitusi.

Pintu Uji Materil

Kaitannya dengan materi muatan yang disepakati dalam revisi UUMA, senyatanya ada beberapa pasal krusial yang tidak sesuai dengan keinginan mayoritas konstituen. Khususnya pasal yang mengatur perpanjangan usia pensiun hakim agung menjadi 70 tahun. Hasil jajak pendapat yang dilakukan oleh Koalisi Pemantau Peradilan (KPP), menunjukkan 74,7% responden menyatakan tidak setuju dengan perpanjangan usia pensiun hakim agung. Perpanjangan usia pensiun ini dikhawatirkan akan menghambat regenerasi dan penyelesaian penumpukan perkara di MA, akibat lemahnya kinerja hakim agung yang telah uzur usianya. Perpanjangan usia pensiun ini juga berakibat terjadinya kerugian konstitusional bagi warganegara, khususnya para hakim di pengadilan tingkat pertama dan tingkat banding, yang kesempatannya untuk menjadi hakim agung makin terbatasi. Kondisi ini makin diperparah dengan kacaunya system dan politik rekruitmen hakim agung (Kompas, 19/12/08). Usia pensiun 70 tahun juga membuka peluang menguatnya juristrokasi MA, di mana MA hanya akan dikuasai oleh segelintir orang hakim agung.

Pengesahan UUMA juga berpotensi menganggu kinerja KY, khususnya dalam penyelenggaraan seleksi hakim agung. Proses seleksi hakim agung tahap dua yang sedang dilakukan KY, terancam batal di tengah jalan akibat perpanjangan usia pensiun ini. Karena hakim agung yang seharusnya berhenti di awal tahun 2009, masih diperpanjang jabatannya hingga usia 70 tahun. Hal ini tentunya akan berimbas luar biasa bagi melambatnya proses regenerasi di MA. Kerugian konstitusional khususnya dialami para calon hakim agung yang tengah mengikuti proses seleksi di KY. Selain itu, KY yang terganggu kinerjanya akibat pengesahan UUMA, dapat pula dipoisikan telah mengalami kerugian konstitusional. Oleh karena itu, patut bagi para calon hakim agung dan KY untuk mengajukan uji materil UUMA ke MK.

Buruknya Legislasi DPR

Akibat pengesahan UUMA, tujuan pembentukan undang-undang yang seharusnya untuk menciptakan kepastian hukum, justru makin disimpangi. DPR yang seharusnya memberikan perlindungan bagi hak-hak konstitusional warganegara, malah melahirkan pengaturan yang menciderai kehendak konstituen dan menjauhkan akses para pencari keadilan (justitiabelen). Perihal ini kian memerkuat indikator buruknya legislasi DPR 2004-2009, khususnya dilihat dari tingginya produk legislasi yang diajukan judicial review ke MK. Fakta empiris tersebut tentunya layak menjadi bahan pertimbangan kita, untuk menentukan pilihan di 2009, dan anggota legislative yang kian menindas hak-hak warganegara, khususnya yang mendukung pengeshan UUMA, nampaknya harus dipikir dua kali untuk memilihnya.(*)

Posted in Hukum dan HAM Tagged: 70 Tahun, judicial review, Mahkamah Agung, mahkamah konstitusi, Pelanggaran Konstitusi, Uji Formil ]]> http://wahyudidjafar.wordpress.com/2008/11/07/judicial-review-hasil-revisi-uuma-mungkinkah/feed/ 1 yudi mk-ma http://wahyudidjafar.wordpress.com/2008/09/25/menelusuri-pemikiran-tentang-kedaulatan-souvereignty/ http://wahyudidjafar.wordpress.com/2008/09/25/menelusuri-pemikiran-tentang-kedaulatan-souvereignty/#comments Thu, 25 Sep 2008 12:11:37 +0000 wahyudidjafar http://wahyudidjafar.wordpress.com/?p=335 ]]>

Konsep modern tentang kedaulatan, pertama kali mengemuka pada akhir abad ke enam belas, sebagai tanggapan atas fenomena kemunculan negara teritorial. Gagasan teoritik tentang kedaulatan pada mulanya dikemukakan oleh Jean Bodin, salah seorang pemikir renaissance asal Prancis, pada 1576, melalui karangannya, “Les Six Livres de la Republique.” Bodin menafsirkan kedaulatan sebagai kekuasaan tertinggi terhadap warganegara dan rakyat-rakyatnya, tanpa dibatasi oleh undang-undang. Dari penafsiran terlihat jelas, bahwa kemunculan konsepsi kedaulatan adalah berangkat dari fakta politik yang mendasar saat itu, yaitu lahirnya negara. Tentang negara, Bodin banyak merujuk pendapat Aristoteles, ia memaknai negara sebagai keseluruhan dari keluarga-keluarga dengan segala miliknya, yang dipimpin oleh akal budi seorang penguasa yang berdaulat.[1] Negara berbeda dengan masyarakat lainnya, karena adanya summa potestas (kekuasaan tertinggi). Menurut Bodin, salah satu aspek kedaulatan ialah kekuasaan untuk menjadikan hukum sebagai cara untuk mengefektifkan kehendak kedaulatan, karenanya Bodin kemudian menyamakan antara undang-undang dengan hukum.[2] Pemikiran Bodin ini selanjutnya diperkuat oleh Thomas Hobbes, meski dengan memberi beberapa catatan.

Berbeda dengan Bodin, yang menyatakan kendatipun kedaulatan memegang kekuasaan tertinggi, namun kedaulatan dibatasi oleh hukum Tuhan dan hukum alam. Hobbes menegaskan, bahwa tidak ada batasan bagi kekuasan membuat hukum dari kedaulatan. Kedaulatan berada di atas segala-galanya. Artinya, konsepsi Hobbes mengenai kedaulatan adalah rasional dan utilitarian. Kedaulatan murni merupakan hasil dari kepentingan pribadi individu secara rasional, yang menggantikan hasrat tidak rasional.[3] Paham Hobbes sekaligus juga memberikan catatan terhadap pandangan Grotius yang diutarakan sebelumnya. Grotius mengatakan bahwa ikatan hukum alam—hukum antarbangsa/hukum internasional—menjadi pengikat antara negara-negara yang satu dengan yang lain. Terhadap pandangan ini Hobbes membantah, dikatakan, negara-negara satu sama lain itu hidup dalam keadaan alamiah, di mana masing-masing orang membela dirinya terhadap yang lain dengan sebaik-baiknya, jadi menurut Hobbes hukum internasional hanya akan mengikat individu-individu, jikalau diterima oleh sang daulat—penguasa sebagai manifestasi dari kedaulatan.[4] Terhadap perbedaan pandangan ini, Laski (1931) berkomentar, hukum antar bangsa akan menjadi sebenar-benarnya hukum, bila telah mendapat pengakuan dari negara-negara yang menyatakannya sebagai hukum. Hukum itu sendiri tidak memiliki kekuatan mengikat, dia hanya mendapat kekuasaan dari negara-negara yang mengesahkannya sebagai peraturan hukum nasional.[5] Pandangan Laski, terkesan memperkuat argumen yang dikemukakan oleh Hobbes.

Perkembangan signifikan realitas politik dunia, yang ditandai dengan banyak bermunculannya negara baru dan meningkatnya kuantitas hubungan internasional, berakibat juga pada cepatnya perkembangan hukum internasional. Perkembangan ini tentunya dibarengi dengan perubahan konsepsi teoritis yang signifikan pula, sehingga membuka kembali perdebatan tentang posisi kedaulatan dalam kancah hukum internasional yang semakin berkembang. Sebenarnya perdebatan yang terjadi masih memiliki akar yang sama dengan periode sebelumnya, yaitu berkait dengan kedudukan dan relasi antara hukum nasional dengan hukum internasional. Pada masa ini berkembang doktrin, bahwa hukum internasional tidak akan pernah menjadi hukum penduduk (municipal law), namun secara tepat harus diadopsi oleh setiap pemegang kekuasaan untuk setiap kasusnya. Beberapa teori dikemukakan sebagai jawaban atas terjadinya kemelut ilmiah dan politik ini, baik berupa pembelaan, sanggahan maupun kritikan. Serangkaian pendapat itu antara lain; Pertama, gagasan Jellinek yang mengemukakan doktrin pembatasan diri dari negara. Teori ini menyatakan, pada satu sisi negara berdaulat harus tunduk patuh pada ketetapan hukum internasional, namun di sisi lain negara harus patuh pula pada kehendak para individu (warganegara) sebagai manifestasi dari kedaulatan nasional. Konsekuensi dari dua kewajiban tersebut, mengharuskan negara untuk mampu menentukan pilihan, ketika terjadi pertentangan antara kedua kewajiaban tersebut. Karenanya, sebagai bentuk kedaulatan tertinggi, negara dapat menolak patuh terhadap ketetapan dan kebiasaan internasional. Teori Jellinek senada dengan yang dikemukakan oleh Triepel dan Anzilotti. Kelamahan dari kedua teori tersebut ialah adanya keharusan untuk menentukan pilihan pada kondisi tertentu, yang berarti kurang memberikan titik terang atas terjadinya perdebatan. Kedua, teori Del Vecchio, yang menyatakan bahwa kebebasan berkehendak negara, yang merupakan perwujudan dari kedaulatan, telah melahirkan penolakan terhadap prinsip hukum internasional. Di sisi lain, kaidah hukum alam menuntut manusia bersatu sama lain, dan mengakui kesederajatan. Oleh karena itu, Del Vecchio menyarankan penggabungan nyata antara hukum nasional dan hukum internasional, dengan alasan, meskipun kedua sistem hukum mungkin memiliki derajat positivitas yang berbeda, akan tetapi yang terpenting adalah tingkat keefektifannya. Pandangan Del Vecchio ditentang oleh kaum nasionalistis, yang diwakili oleh Erich Kaufmann. Dia mengatakan bahwa kekuatan mengikat dari hukum internasional adalah tidak sesuai dengan kedaulatan negara. Kaufmann meneruskan ajaran filsafat Hegel (filsafat organis), yang menyatakan negara merupakan satuan tertinggi, relasi antar negara dibangun sekedar dari sumbangannya bagi sejarah dunia. Hukum internasional—dalam bahasa Hegel disebut sebagai famili bangsa-bangsa—adalah bukan kenyataan.[6]

Selanjutnya, pandangan dikemukakan oleh Kelsen melalui mahzab monistik-nya. Pandangan Kelsen dimulai dengan pernyataan bahwa kedaulatan adalah satu kualitas tertinggi dari negara, yang berarti negara adalah pemegang kekuasaan tertinggi. Begitupun tatanan hukum dari negara—hukum nasional—dianggap sebagai tatanan hukum tertinggi, yang tak ada lagi atasnya. Kelsen kemudian mengatakan, satu-satunya tatanan hukum yang dapat dianggap lebih tinggi dari tatanan hukum nasional adalah hukum internasional. Apakah berarti negara menjadi tidak berdaulat? Tidak. Menurut Kelsen hukum internasional, melalui prinsip efektivitasnya, sekedar menentukan bidang dan validitas hukum nasional. Jadi superioritas hukum internasional terhadap hukum nasional hanya pada persoalan isi/substansi hukumnya. Dan hukum internasional hanya valid jika diakui negara yang berdaulat, melalui suatu hukum nasional.[7] Terhadap serangkaian perdebatan tentang konsepsi kedaulatan, Morgenthau memberikan komentar;

Hukum internasional adalah tatanan hukum yang terdesentralisasi dalam dua arti. Pertama, sebagai soal prinsip, atuaran-aturannya hanya mengikat bangsa-bangsa yang menyatakan kesediannya menerima aturan-aturan tersebut. Kedua, kebanyakan aturan-aturannya mengikat karena kesediaan yang dinyatakan adalah demikian kabur dan ambigu, serta sangat dikualifikasikan oleh syarat-syarat dan pengecualian-pengecualian, sehingga membiarkan masing-masing bangsa mempunyai kebebasan bertindak yang sangat luas apabila mereka diminta untuk tunduk pada hukum internasional.[8]

Dalam konteks kekinian, kedaulatan ditafsirkan sebagai kekuasaan tertinggi yang dimiliki oleh suatu negara untuk secara bebas melakukan berbagai kegiatan sesuai kepentingannya, dengan catatan tidak bertentangan dengan hukum internasional.[9] Pada awal kelahirannya, kedaulatan dibagi menjadi dua aspek, internal dan eksternal,[10] namun pada perkembangannya aspek kedaulatan berkembang menjadi tiga aspek, sesuai yang ditetapkan oleh hukum internasional, yaitu terdiri dari:[11]

a. Aspek eksetrn kedaulatan, adalah hak bagi setiap negara untuk secara bebas menentukan hubungannya dengan berbagai negara atau kelompok-kelompok lain tanpa kekangan, tekanan atau pengawasan dari negara lain.

b. Aspek intern kedaulatan ialah, hak atau kewenangan eksklusif suatu negara untuk menentukan bentuk lembaga-lembaganya, cara kerja lembaga-lembaga tersebut dan hak untuk membuat undang-undang yang diinginkannya, serta tindakan-tindakan untuk mematuhi.

c. Aspek teritorial kedaulatan, berarti kekuasaan penuh dan eksklusif yang dimiliki oleh negara atas individu-individu dan benda-benda yang terdapat di wilayah tersebut.

Perkembangan terakhir, meski memiliki basis legitimasi yang kuat secara internasional, pada kenyataannya kedaulatan semakin terdistorsi dan terestriksi oleh makin menguatnya badan-badan internasional (terutama lembaga ekonomi keuangan dan dagang internasional, IMF, World Bank, WTO), korporasi-korporasi transnasional (TNC’s/MNC’s), dan dominasi negara-negara super power. Mereka kian meng-alienasi kedaulatan negara-negara merdeka di dunia, terutama Negara-negara Dunia Ketiga.

Genap 48 tahun sudah Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) diundangkan, pada 24 September 1960 silam. Lahirnya UUPA yang menelurkan kebijakan land reform, identik dengan kebangkitan kaum tani Indonesia. Sebuah masa ketika semua orang berhak memiliki tanah untuk kehidupannya, tidak sekedar menjadi milik dari para tuan tanah (land lord). Namun demikian, reforma agraria tak pernah berjalan baik, bahkan lama-kelamaan makin mengalami kemunduran. Nasib petani pun tidak semakin membaik, tetapi justru kian terpuruk akibat kebijakan pertanian pemerintah yang cenderung pro pasar. Kebijakan pertanahan tak pernah berjalan sinergis dengan kebijakan pemenuhan hak atas pangan atau bahkan saling berkontradiksi. Permasalahan semacam ini sebenarnya tak perlu terjadi, jika yang menjadi pijakan utama kebijakan adalah upaya pemenuhan hak atas pangan masyarakat. Upaya pemenuhan pangan seharusnya tidak dimaknai sebagai ketersediaan pangan di pasar (availability of food in the market), tetapi menjadi hak dari tiap-tiap individu. Konsep ketahanan pangan yang perjuangkan oleh negara maju dan lembaga-lembaga ekonomi keuangan internasional selama ini, senyatanya hanya bertujuan unttuk meningkatkan volume perdagangan pangan antar negara dalam rangka impor, dan transfer pangan dari negara maju ke negara berkembang. Akses/kepemilikan masyarakat terhadap pangan tak pernah diperhatikan. Faktor semacam ini, berakibat pada sering berfluktuasinya harga pangan, dan minimnya ketersediaan pangan yang bisa diakses oleh masyarakat, serta nasib petani yang tak kunjung membaik.

Implikasi sosial yang lebih luas, dari menyeruaknya wacana ketahanan pangan yang sekedar untuk memenuhi tuntutan pasar, ialah terjadinya kemandegan proses diversifikasi pangan. Sehingga petani tidak lagi bisa melakukan diversivikasi produksi, akibat desakan untuk meningkatkan produktifitas salah satu macam komoditas pertanian tertentu. Penyeragaman ini berakibat pada mati produksinya pangan-pangan lokal, yang biasa dikonsumsi oleh masyarakat.

Tafsir mengenai ketahanan pangan sebenarnya telah mengalami transformasi radikal, semenjak merebaknya teori yang dikemukakan Amartya Sen, tentang “pengakuan hak” (entitlement), sebagai kritik atas metode penanganan bencana kelaparan di beberapa negara dunia ketiga. Sen mengungkapkan, bahwa bencana kelaparan bukan mutlak diakibatkan oleh menurunnya produksi makanan, tetapi oleh makanisme sosial politik yang berakibat pada kurangnya hak pertukaran (exchange entitlement) bagi kelompok penduduk miskin dan kaum rentan lainnya (vulnerable). Pangan sebenarnya tersedia melimpah, artinya ketahanan pangan terjamin, namun kelompok rentan tidak memiliki akses terhadap pangan, karena tidak adanya pengakuan hak (Sen, 1982: 52-85).

Dalam UU No. 7 Tahun 1996 tentang Pangan, Pasal 1 Ketentuan Umum, point 17, ketahanan pangan didefinisikan sebagai, “kondisi terpenuhinya pangan bagi rumah tangga yang tercermin dari tersedianya pangan yang cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman, merata, dan terjangkau.” Parahnya konsepsi ketahanan pangan yang selama ini dianut Indonesia, justru menjadi paradoks, karena sekedar menjadikan Indonesia negeri penghamba pasar pangan.

Jika pemerintah serius hendak melakukan pemenuhan hak atas pangan, reforma agraria mesti dilakukan secara terstruktur dan tersistematis, dengan berprinsip pada asas keadilan dan kemanfaatan. Ini sebagi langkah pengembalian daulat rakyat atas pangan. Gerak ini bisa sinergis dengan tawaran konsep kedaulatan pangan (food souverignty), yang menjadikan konsepsi pengakuan hak (entitlement) sebagai pijakan utama pengelolaan pangan.

Kedaulatan pangan ditafsirkan sebagai hak rakyat untuk menentukan kebijakan dan strategi atas produksi, distribusi dan konsumsi pangan yang berkelanjutan, dan ada jaminan pemenuhan hak atas pangan bagi seluruh umat manusia. Selain itu, konsep ini juga berupaya untuk tetap menjunjung tinggi keragaman dan kearifan budaya, khususnya terkait dengan apa yang biasa dikonsumsi oleh masing-masing kelompok masyarakat, serta bagaimana cara pemenuhannya. Jadi, negara tak perlu lagi melakukan penyeragaman dan hegemoni pangan.

Dalam konteks yang lebih luas, konsep kedaulatan pangan diarahkan pada adanya otoritas nasional (kedaulatan penuh) dalam pengambilan segala kebijakan pangan. Tidak lagi dikendalikan oleh pasar dan lembaga perdagangan internasional, yang tidak berkepentingan dalam upaya pemenuhan hak atas pangan. Menurut Morgenthau, pangan ialah salah satu unsur utama kekekuatan nasional, yang sangat berepengaruh terhadap eksistensi dan pengakuan tas sebuah negara. Karenanya dapat disimpulkan, bilamana negara sudah tidak lagi berdaulat atas pangan, berarti telah terjadi distorsi atas kedaulatan nasional. Suatu negara akan sangat mudah dikooptasi oleh negara lain, bila ketersediaan pangannya sekedar bergantung kepada kedermawanan internasional, termasuk di dalamnya membanjirnya pangan impor dalam pasaran domestik. Dalam konteks mikro, kedaulatan pangan yang mencoba mengarusutamakan keragaman pangan lokal, juga sejajar dengan upaya diversivikasi (penganekaragaman) pangan, sehingga tidak lagi bergantung pada satu komoditas pangan tertentu.

Pengalaman membuktikan strategi dan konsep ketahanan pangan yang selama ini dianut oleh pemerintah tidak pernah memberikan hasil yang maksimal. Justru persolan yang kerap dihadapai adalah permasalahan melonjaknya harga-harga pangan, serta ketidaktersediaan pangan yang bisa diakses oleh masyarakat. Berangkat dari sederetan pengalaman tersebut, sudah tiba waktunya bagi pemerintah, untuk melanjutkan cita-cita reforma agraria, sebagai basis material pemenuhan hak atas pangan. Tentunya reforma agraria yang dibarengi dengan serangkaian kebijakan untuk memperbaiki nasib petani, bukan sekedar bagi-bagi tanah, yang justru memicu lahirnya konflik horosintal di masyarakat. Kebijakan reforma agraria yang mandeg selama berpuluh-puluh tahun, perlu segera disinergikan dengan konsepsi kedaulatan pangan. Langkah ini sebagai sebuah strategi mencapai kemandirian pangan nasional, dalam kerangka pemajuan dan pemenuhan hak atas pangan seluruh massa rakyat Indonesia. Sekaligus pula menjadi ikhtiar untuk mengembalikan kedaulatan nasional secara penuh.(*)

Bebarapa saat lagi Pemilu 2009 akan menghampiri kita, adakah sesuatu yang berbeda? Kita patut berharap, Pemilu 2009 akan memberi warna baru bagi demokrasi Indonesia, demokrasi yang memikirkan kesejahteraan. Sebagian orang mengatakan, dengan meminjam istilah Geertz, Indonesia tengah mengalami involusi demokrasi, sebuah periode keterbelakangan demokrasi. Kondisi ketika organ Negara sepertinya sudah tak mampu lagi mengurus rakyatnya, partisipasi warganegara pun sedemikian rendahnya, hanya terbatas pada ruang-ruang politik semata. Jamaknya state auxiliary agencies juga menjadi pertanda, ketidakmampuan Negara dalam melakukan pengurusan segala kepentingan Negara, termasuk pemenuhan hak-hak konstitusional warganegara. Proyek redemokratisai yang dimulai semenjak reformasi 1998, hanya mampu menciptakan keterbukaan politik, itu pun sekedar didominasi minoritas elite, rakyat kebanyakan tetap saja merem politik, mereka sekedar menjadi mesin pendulang suara waktu pemilu. Lalau di mana kesejahteraan, ketika politik berkuasa atas segala-galanya?

Realitas politik adalah realitas keberpihakan. Dalam kehidupan riil, paradigma politik akan menentukan pada siapa atau kelompok mana, realitas politik akan berpihak. Menurut Marx, negera hanyalah sekedar panitia yang mengelola kepentingan kaum berkuasa secara menyeluruh, karenanya politik sebenarnya berkedudukan sebagai pemegang kekuasaan tertinggi (Budiman, 1997). Karenanya upaya penguatan kesadaran politik rakyat menjadi penting, agar rakyat tidak terus-menurus sekedar menjadi objek politik. Akan tetapi berkembang menjadi subjek politik, yang mampu mengarahkan realitas politik untuk berpihak kepada rakyat.

Ketimpangan dan ketidakadilan yang marak di depan mata kita, menjadi fakta empiris kegagalan Negara dalam melakukan pemajuan kesejahteraan. Kondisi ini bisa terjadi sebagai akibat lemahnya desakan dan dorongan politik masyarakat terhadap elite politik sebagai operator Negara. Atau realitas politik yang memang tidak mengarah pada upaya peningkatan kesejahteraan warganegara. Hakikat Negara yang reason d’etre-nya untuk menghormati, melindungi, dan memenuhi hak-hak warganegara harus dikembalikan. Realitas politik harus dibangun agar mengarah pada pemajuan hak-hak warganegara. Pada proses inilah dibutuhkan sebuah masyarakat politik yang kuat, yang mampu mendesakkan kepentingan rakyat secara keseluruhan. Masyarakat politik yang kuat tidak tercipta sekadar dengan pemahaman rakyat atas proses atau mekanisme politik yang harus dilaluinya. Melainkan, terlebih dahulu mereka harus memahami hak-haknya sebagai warganegara, baik hak politik maupun hak sosialnya. Relasi Negara—yang merupakan realitas politik—dengan warganegara harus ditata kemabali dengan pendekatan hak, agar supaya realitas politik terus mengarah pada pemenuhan hak-hak warganegara. Melalui perspektif hak, kiranya ada penegasan bahwa hak-hak warganegara diakui, dijamin, dan akan dimajukan, tidak sekedar tertulis di konstitusi. Harapannya, ada sebuah pendekatan baru yang dibangun untuk menyongsong Pemilu 2009. Rakyat tidak hanya diarahkan atau ditingkatkan kesadarannya untuk membangun komitmen politik dengan elite politik. Tetapi dikuatkan pula kemampuan untuk menciptakan sebuah komitmen sosial. Pemilu 2009 tidak lagi sekedar menjadi hajatan rutin atas nama demokrasi, melainkan sebuah moment politik untuk mempertegas kontrak sosial rakyat dan Negara.(*)

Stabilitas Politik sebagai harga mati bagi keberhasilan pembangunan dalam ideologi developmentalisme, memungkinkan rezim berkuasa untuk mengabaikan hak-hak politik rakyat dan Hak Asasi Manusia. Di tingkat global, wacana globalisasi mulai diusung sejak pertengahan 80-an.[1] Konsekuensi dari kemenangan kelompok kanan baru (new right)[2] ini ialah, ditempatkannya isu demokratisasi pada bagian penting, dalam pergerakan modal internasional. Secara khusus, sistem kapitalisme negara yang dijalankan di Indonesia, tidak lagi efektif bagi perputaran modal. Muncullah tuntutan bagi rezim untuk membuka diri terhadap desakan liberalisasi politik dan ekonomi. Di beberapa belahan negara Dunia Ketiga, inilah awal dimulainya proyek redemokratisasi, yang ditandai oleh kejatuhan rezim-rezim otoriter. Isu-isu liberalisasi selanjutnya semakin diterima secara luas setelah runtuhnya rezim komunis Rusia dan Eropa Timur. Bangkrutnya sosialisme internasional yang ditandai dengan diruntuhkannya Tembok Berlin, mempoisisikan kapitalisme sebagai kekuatan tak tertandingi. Sejak saat itulah perkembangan amat signifikan terjadi dalam globalisasi pembangunan ekonomi, perkembangan ini ditandai dengan: 1) semakin pesatnya internasionalisasi perdagangan dan finansial, 2) meningkatnya kekuatan TNC/MNC, dan 3) semakin kuatnya pengaruh institusi IMF, World Bank dan WTO.[3]

Dalam kerangka liberalisasi inilah lahir agenda good governance. Pertama kali dikemukakan Bank Dunia (dipublikasikan pertama dalam Laporan Bank Dunia tahun 1989 Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth). Agenda good governance yang lahir ketika perang dingin usai, merupakan bagian tak terpisahkan dari teknologi kekuasaan, yang bekerja dalam politik internasional, dan merupakan salah satu cara yang digunakan negara-negara Utara dalam mengelola dan melegitimasi keberlangsungan kekuasaan, dan hegemoninya atas negara-negara Selatan.[4] United Nations Development Programme (UNDP) memberi karakteristik good governance antara lain: participation, rule of law, transparancy, responsiveness, consensus orientation, equity, effectiveness and efficiency, accountability, strategic vision.[5] Menurut mereka pola kepemerintahan yang baru ini, menuntut keterlibatan seluruh elemen yang ada dalam masyarakat, dan segera bisa terwujud manakala pemerintah didekatkan dengan yang diperintah, yang berarti harus ada desentralisasi dan otonomi daerah.

Secara historis, kelahiran good governance tidak terlepas dari tumbangnya rezim otoritarian di beberapa negara. Rezim-rezim otoritarian di seluruh penjuru dunia berusaha menjustifikasi kekuasaan mereka dengan janji-janji pertumbuhan ekonomi, pembangunan, stabilitas, atau sejumlah cita-cita dan kondisi yang diharapkan lainnya. Akan tetapi kebanyakan rezim tersebut telah gagal memenuhi janji besar mereka, karena itu kemudian lahir klaim bahwa demokrasi adalah satu-satunya model pemerintahan dengan legitimasi dan persetujuan ideologis yang luas di dunia sekarang ini. Agenda good governance mendorong bentuk intervensi tertentu untuk mendemokratisasikan Dunia Ketiga, sembari membangun kontruksi bahwa negara maju secara implisit adalah demokratis. Good governance menjadi ajang promosi demokrasi, demi tujuan kebijakan luar negeri.

Namun, seiring berjalannya waktu, tersebar kabar juga, bahwa agenda good governance telah gagal berbuat sesuai dengan tujuan yang dinyatakan. Sebagian karena karakteristknya sulit didefinisikan dan dilaksanakan, serta para lembaga dan negara donor kerapkali tidak sepakat mengenai makna good governance yang pas. Agenda good governance sebenarnya merupakan generasi terakhir dari berbagi macam teori pembangunan yang pernah diargumentasikan sebelumnya, namun para pendukungnya selalu menyatakan bahwa good governance lain dengan teori-teori pembangunan yang ada sebelumnya. Kita ketahui bersama bahwa bujuk rayu teori pembangunan yang didengung-dengungkan sebelumnya telah mengalami kegagalan besar. Beberapa efek buruk dari agenda good governance antara lain:[6] mempertahankan status quo, lahirnya demokrasi eksklusioner, mengarah pada lenyapnya demokrasi, dan maraknya liberalisasi ekonomi. Walaupun kita juga tidak bisa memalingkan diri dari efek baik agenda good governance, agenda jangka pendek good governance sangat bisa kita rasakan manfaatnya, semisal: pemberantasan korupsi, pemerintahan yang bersih, adanya desentralisasi, dan tegaknya supremasi hukum. Oleh karena itu, guna mengantisipasi kemungkinan buruk good governance, apabila kita terlalu menjiplak konsep yang ditawarkan oleh Bank Dunia, sudah selayaknya jika rumusan good governance yang kita anut tidak mengadopsi secara mentah-mentah dari luar. Konsepsi good governance cukup digali dari khazanah budaya lokal nusantara. Herwin Nur menjelaskan: Inti dari konsepsi good governance adalah control of life bagi aparatur negara, yang bisa diterjemahbebaskan sebagai aturan main dan tata cara hidup berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat melalui upaya dan usaha kerja. Rambu-rambu yang dipakai cukup budaya malu. Malu kalau melanggar sumpahnya sebagai pegawai, khususnya sumpah jabatan. Dengan sanksi ke-malu-an ini memang belum dijamin rukun kerja terpenuhi secara alami. Masih diperlukan norma, efek samping, tanggung renteng, ikatan dan sanksi moral sampai platform budaya kerja.[7]

Lebih jauh Nur mengungkapkan bahwa lahirnya KKN merupakan akibat dominasi politik pada tatanan dan pranata birokrasi di era Orde Baru. Akan tetapi, yang terjadi pasca reformasi bukanya perbaikan, malahan lahirnya fenomena KKN Gotong Royong (dalam bahasa Denny Indrayana sering disebut sebagai korupsi berjamaah). Hal ini terjadi karena adanya iklim kondusif yang diberikan oleh sistem otonomi daerah yang kita anut. Karenanya kita tidak membutuhkan formulasi resep dan prospektus good governance, melainkan yang kita butuhkan ialah roh, semangat –ghirrah-, atau jiwa dari good governance yang diwataki oleh setiap aparatur negara. Hal ini agar proyek besar good governance tidak menjadi agenda pesanan dari Bank Dunia dan IMF, yang apabila dibiarkan justru akan memperparah kondisi Indonesia, bukan menjadi obat mujarab untuk keluar dari kubangan dan kemelut krisis dimensional.[8]

Usai keruntuhan rezim neofasis-militer Orde Baru di bawah kepemimpinan Jenderal Besar TNI (Purnawirawan) Soeharto pada Mei 1998, Indonesia menderita kebangkrutan ekonomi, dekadensi moral, kebuntuan kebudayaan, gelombang konflik sosial, dan sekian persoalan lain yang hingga kini belum terjawab. Pada Era Reformasi, demikian banyak orang sepakat menyebut Indonesia masa kini, diharapkan sekian persoalan rumit dan ruwet itu dapat segera terselesaikan sehingga masyarakat Indonesia bisa menyongsong masa depan yang cerah, demokratis, adil, dan sejahtera. Pada Era Reformasi, pembaharuan tata politik nasional dalam suasana transisi menuju demokrasi dimulai dengan Pemilu 1999. Pemilu ini dinilai sukses merestrukturisasi kepemimpinan nasional dan lokal secara demokratis, menghasilkan sejumlah pembaruan konstitusi dan tata hukum turunannya, mendesentralisasi kekuasaan, dll. Namun, meski harus tetap diakui ada beberapa capaian positifnya, perubahan-perubahan itu masih lebih bersifat prosedural, sedikit sekali—atau bahkan sama sekali tidak—membawa perubahan yang lebih substansial. Tatanan politik lama masih menjadi corak pekat kehidupan politik kini. Korupsi, kolusi, dan nepotisme masih mewarnai berbagai lembaga yang menjadi tulang punggung penataan format kenegaraan Indonesia. Lembaga legislatif, eksekutif, maupun yudikatif masih diwarnai oleh segunung penyakit kronis yang memberi efek buruk dalam menjalankan fungsi-fungsinya.

Meski secara formal dan simbolik rezim neofasis-militer Orde Baru sudah runtuh delapan tahun lalu, namun sekian banyak penyakit warisannya masih membekas. Salah satunya adalah, kebijakan yang membuat rumit jalur-jalur birokrasi dan tata pemerintahan. Akibatnya penyakit korupsi sulit sekali untuk diberantas, sebagai efek dari sistemiknya jejaring yang telah dibangun oleh Orde Baru untuk menciptakan budaya korupsi –dikatakan belum afdhol, jika seorang pejabat belum melakukan tindakan korupsi di masa jabatannya-.

Korupsi yang merajalela dalam sistem birokrasi Indonesia, salah satu sebabnya adalah model birokrasi patrimonial yang dianut oleh Indonesia,[1] seperti dikemukakan oleh Weber, birokrasi patrimonial ialah suatu sistem birokrasi dimana jabatan dan perilaku dalam keseluruhan hirarki birokrasi lebih didasarkan pada hubungan familier, hubungan pribadi dan hubungan ‘bapak-anak buah’ (patron client).[2] Max weber berkeyakinan, struktur birokrasi patrimonial akan tidak melancarkan perkembangan ekonomi yang berciri kapitalis dan swasta, sebab terdapat banyak ketidakselarasan antara sistem patrimonial dan dan bentuk pertumbuhan industri ekonomi yang berwatak kapitalis.[3]

Dorojatun Kuntjoro Jakti menyebut birokrasi patrimonial serupa dengan lembaga perkawulaan, di mana patron adalah gusti atau juragan, dan klien adalah kawula. Hubungan anatara gusti-kawula bersifat ikatan pribadi, implisit dianggap mengikat seluruh hidup, seumur hidup, dengan loyalitas primordial sebagai dasar pertalian hubungan.[4] Mansyur Semma dalam disertasinya “Negara dan korupsi dalam Pandangan Mochtar Lubis”, seperti diterangkan dalam KOMPAS, 21 November 2006, menjelaskan: …bahwa warisan birokrasi patrimonial modern dan masa feodalismenya di Indonesia telah menimbulkan birokrasi nepotisme, yang memberi jabatan atau jasa khusus kepada sanak dan sahabat. Dalam lingkungan yang seperti itu, korupsi dianggap sebagai sesuatu yang wajar-wajar saja dan masyarakat pun tidak marah jika mengetahui berbagai tindakan korup yang telah terjadi.

Mengenai cakupan dari lapangan birokrasi itu sendiri, Fred Riggs menjelaskan bahwa birokrasi yaitu keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer, yang melakukan tugas membantu pemerintah, dan mereka menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.[5] Senada dengan Riggs, Etzioni dan Halevy juga mendefinisikan birokrasi sebagai organisasi hirarkis pemerintah yang ditunjuk untuk menjalankan tugas melayani kepentingan umum.[6] Lebih jauh Etzioni dan Halevy menjelaskan birokrasi diharapkan bersikap netral sekaligus patuh, hanya bertanggung jawab pada pekerjaan yang diurusi dan sekaligus tunduk pada tanggung jawab yang sudah digariskan oleh kementrian (departemen) masing-masing. Intinya birokrasi harus bersikap politis dan non politis pada saat yang sama.[7]

Apabila kita telaah dari perspektif sejarah, model-model birokrasi di Indonesia, sudah dimulai sejak model kepagawaian sipil pribumi diterapkan di Jawa, model ini berkembang pada akhir masa kekuasaan kolonial. Para pegawai sipil pribumi ini disebut dengan sebutan ‘Pangreh praja’ atau penguasa kerajaan, sedangkan oleh Belanda mereka disebut dengan inlandsch bestuur atau pemerintahan pribumi.[8] Pada masa tersebut sebenarnya telah diadakan upaya-upaya untuk mentransformasikan sistem birokrasi patrimonial menuju sistem birokrasi yanmg rasional. Proyek ini dikerjakan melalui serangkaian reformasi-reformasi yang masuk akal, mulai dari perekrutan pegawai, pelatihan, prosedur promosi dan spesialisasi fungsional.[9] Akan tetapi, dalam perjalanannya proyek ini tidak sepenuhnya berhasil, atau boleh dikatakan nihil. Hal ini terjadi akibat dari masih kuatnya hegemoni dan dominasi dari pemerintahan kolonial yang berkuasa, imbasnya pemerintahan pribumi sebagai bawahan harus manut takluk pada penjajah sebagai atasan. Tradisi semacam inilah yang selanjutnya berkembang hingga mencapai puncaknya pada masa Orde Baru, dan terus berlanjut hingga sekarang.

Selain pengaruh dari sistem birokrasi patrimonial, kekuasaan absolut birokrasi juga semakin berkembang karena konsepsi negara modern yang mempunyai kapasitas untuk memonitor ekonomi rakyatnya dan kemampuannya untuk menyediakan pelayanan publik.[10] Konsepsi negara modern selanjutnya meningkat kapasitasnya menjadi sistem negara kesejahteraan (welfare state), yang mengharuskan birokrasi untuk kuat dalam menjalankan peran-peran tersebut. Birokrasi dalam negara modern menjadi aktor yang memberikan alokasi bagi sumber-sumber daya yang terus bertambah. Akibatnya, semakin banyak orang yang menggantungakn hidupnya pada birokrasi, demi menjamin kelangsungan hidupnya.[11] Pada titik inilah birokrasi menjadi sumber terjadinya tindakan korupsi yang dilakukan oleh para birokrat, atau orang yang menggantungkan hidupnya pada birokrasi. Tindakan semacam ini menjadi semakin menguat setelah rezim Orde Baru menerapkan fungsionalisme Parsonian[12] secara membabi buta. Sebagai bagian dari proyek besar Amerika Serikat untuk menghegemoni konstruksi pemikiran para intelektual Indonesia. Banyak teori-teori diciptakan untuk memberi legitimasi atas model-model pembangunan yang dijalankan oleh pemerintah Orde Baru, seperti halnya teori tinggal landas dan teori repilita.[13] Model-model seperti itulah yang kemudian menjadi pemicu lahirnya jejaring korupsi yang sistemik, karena para koruptor dalam jalur-jalur birokrasi berusaha melindungi tindakannya dengan berbagai macam teori, dan meligitimasinya dengan berbagai aturan hukum. Rezim despotis Soeharto sengaja menciptakan suatu bentuk masyarakat birokratis untuk mendukung terjadinya penyelewengan-penyelewengan yang dilakukan oleh para kapitalis birokrat. Lans Castle memberikan ciri pada masyarakat birokratik yaitu: Pertama, lembaga politiok yang dominan adalah aparat birokrasi. Kedua, lembaga-lembaga politiok lainnya, seperti parlemen, partai politik, dan interest group semuanya lemah dan tidak mampu melakukan balance, serta kontrol kepada birokrasi. Ketiga, massa di luar birokrasi secara politis dan ekonomis pasif, yang merupakan sebab terpenting melemahnya peraran partai politik, dan secara timbal balik menguatkan peranan birokrasi.[14]

Jawaban atas carut-marutnya berbagai persoalan yang ada dalam sistem birokrasi Indonesia adalah adanya reformasi sistem birokrasi. Reformasi ini dapat diwujudkan dengan perubahan dari sistem birokrasi patrimonial menuju sisitem birokrasi yang rasional, sebab birokrasi rasional merupakan unsur pokok dalam rasionalisasi dunia modern.[15] Seperti halnya pemerintahan kolonial pada masa yang lampau, reformasi birokrasi dapat dimula dari sistem perekrutan pegawai, di mana pada tahap inilah akan diketahui bagaimana kapabilitas dari masing-masing calon pegawai, untuk itu diperlukan suatu seleksi ketat. Model seleksi semacam ini sebenarnya sudah diterapkan sejak lama, tercatat semenjak tahun 1864, pemerintah kolonial Belanda sudah mengadakan “Ujian Kleinambtenaars” untuk mengangkat pegawai-pegawai kecil pemerintah. Seleksi ini dimaksudkan untuk memeriksa pekerjaan apa yang cocok bagi peserta seleksi tersebut. Materi seleksi meliputi kecakapan berhitung dan kemampuan tulis-menulis dalam bahasa Belanda.[16] Permintaan untuk melakukan reformasi birokrasi menjadi semakin bertambah kuat seiring dengan berjatuhannya rezim-rezim otoritarian di negara-negara Dunia Ketiga, termasuk di dalamnya runtuhnya Soeharto pada 1998. Runtuhnya Soeharto menandai lahirnya sebuah wacana baru tentang good governance.

Boleh dikatakan korupsi telah menjadi akar dari semua permasalahan (the root of all evils) yang bergolak di Indonesia, terutama faktor yang berasal dari dalam negeri. Salah satu penyebab marak terjadinya tindak pidana korupsi adalah rendahnya akuntabilitas birokrasi publik.[1] Melihat fenomena yang berkembang di Indonesia, birokrasi dan korupsi bisa diibaratkan seperti sekeping uang logam, keduanya tidak terpisahkan, dimana ada birokrasi disitu ada korupsi. Ini tentu mengkhawatirkan, korupsi telah memiliki struktur dan menjadi kultur dalam proses birokrasi. Korupsi sudah membentuk jaringan sistemik yang sangat kuat dalam lingkaran birokrasi Indonesia. Untuk itu perlu kiranya, mengkaji birokrasi guna mencari formulasi dalam melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi. Menurut Weber, tingkah laku manusia diarahkan kepada seperangkat aturan, sedangkan aturan tersebut merupakan usaha untuk mengatur tingkah laku yang berbeda, disinilah hakikat dari suatu organisasi, yaitu adanya aturan-aturan yang berbeda untuk mengarahkan pada suatu tingkah laku yang organisasional. Weber menyebut aturan-aturan tersebut sebagai tatanan administrasi. Di dalamnya kemudian ada staf administrasi (pejabat), pada satu sisi staf administrasi tersebut memiliki kewajiban untuk menaati aturan yang ada, namun di sisi lain dia juga harus melakukan pengawasan, apakah anggota yang lain juga mentaatinya.

Dari kondisi inilah selanjutnya muncul apa yang disebut dengan birokrasi. Birokrasi sangat identik dengan pejabat dan jabatan, dalam sudut pandang sosiologi, model weberian khususnya, pejabat merupakan tipe peranan sosial yang penting. Bahwa pejabat adalah seseorang yang memiliki tugas-tugas khusus dan fasilitas yang dimilikinya dalam melaksanakan jabatannya merupakan pemberian dari orang lain. Perbedaan antara pejabat dan kelas pekerja adalah terdapat pada otoritasnya, dalam melaksanakan tugas. Seorang pejabat memiliki otoritas jabatan, sedangkan pekerja hanya melaksanakan perintah majikan.[2] Bagi Max Weber, birokrasi merupakan bentuk organisasi yang paling rasional dalam masyarakat modern.[3] Ciri-ciri birokrasi menurut Weber adalah:[4]

a. Sistem kewenangan yang hirarki, artinya hirarki jabatan dibagi secara jelas dan tegas;

b. Pembagian kerja yang sistematis, artinya para pejabat hanya hanya menjalankan tugas-tugas impersonal sesuai dengan jabatannya;

c. Spesifikasi tugas yang jelas, adanya pembagian fungsi jabatan;

d. Kode etik disiplin dan prosedur yang jelas dan sistematis;

e. Kontrol operasi melalui sistem aturan yang berlaku secara konsisten;

f. Aplikasi kaidah-kaidah umum ke hal-hal spesifik dengan konsisten;

g. Seleksi pegawai yang didasarkan pada kualifikasi standar yang objektif;

h. Sistem promosi berdasarkan senioritas atau jasa, atau keduanya.

i. Pejabat sangat mungkin tidak sesuai dengan pos jabatannya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di pos tersebut.

j. Pejabat tunduk pada sistem disiplin dan kontrol yang seragam.

Perkembangannya, weber menolak menggunakan sebutan birokrasi, apabila diperuntukkan bagi pejabat yang dipilih atau seseorang yang diseleksi oleh sekumpulan orang. Dalam konteks sekarang, yang tidak termasuk dalam lingkaran birokrasi menurut Weber adalah mereka para anggota DPR dan komisi-komisi. Sebab, ciri utama dari pejabat birokrasi adalah mereka yang memperoleh jabatannya karena diangkat oleh orang lain. Weber mengatakan: “tidak ada pelaksanaan otoritas yang benar-benar birokratis, yakni semata-mata melalui pejabat yang dibayar dan diangkat secara kontraktual.”

Birokrasi yang rasional merupakan unsur pokok dalam proses rasionalisasi dunia modern, dan kedudukannya adalah lebih penting dari pada proses sosial, sebab birokrasi rasional sangatlah berperan dalam memberikan arahan untuk memimpin suatu organiasi sosial –administrasi publik-.[5] Teori inilah yang selanjutnya bisa menjadikan birokrasi sebagai kerangkeng besi dalam masayarakat modern, sebab ada kecenderungan yang melekat dalam birokrasi. Kecenderungan tersebut kemudian melahirkan adanya akumulasi kekuasaan yang terus-menerus, yang mengakibatkan terciptanya jaringan korupsi sistemik dan terstruktur dalam jalur biorokrasi. Oleh karenanya kemudian Weber memberikan batasan-batasan dalam sistem birokrasi. Batasan-batasan tersebut adalah:[6] 1) kolegalitas, dalam artian bahwa kolegalitas harus dikurangi; 2) Adanya pemisahan kekuasaan; 3) Administrasi amatir, bahwa para pegawai adminsitrasi harus digaji secara layak, agar tidak tergantung kepada orang-orang yang memiliki sumber keuangan yang kuat; 4) Adanya demokrasi langsung; 5) adanya representasi atau perwakilan dalam birokrasi.

Berbeda dengan Weber yang memposisikan diri sebagai seorang idealis, dengan menekankan besarnya peranan ide dalam perubahan masyarakat. Marx menempatkan diri sebagai seorang yang materialis, yang berusaha melihat penyebab perubahan masyarakat dari hal-hal yang kasat mata, yang dapat diamati, khususnya dalam perubahan relasi-relasi produksi. Namun, Marx juga bukan seorang materealis murni, sebab ia juga mengakui pentingnya ide-ide. Akan tetapi, menurutnya ide hanya digunakan oleh sekelompok elit untuk menguasai alat-alat produksi. Marx memandang bahwa birokrasi merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan (dalam hal ini pengaruhnya, bukan secara kuantitas) untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya (tertindas/proletariat), dengan kata lain birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut (kelompok elit). Pandangan ini bisa kita temukan dalam Manifesto Partai Komunis 1848 yang ditulis Marx dan Engels, disebutkan bahwa kekuasaan politik (negara/birokrasi) hanyalah kekuasaan suatu kelas yang terorganisir untuk menekan kelas yang lain. Perjalanannya, sampai akhir karirnya, Marx tidak meninggalkan suatu konsep sistem birokrasi yang tegas dalam negara komunis, akibatnya terjadi penafsiran ulang yang luar biasa atas teori-teori marxis, seperti halnya Lenin (Marxisme-Leninisme), seorang Marxis Rusia dan pendiri Uni Sovyet yang menafsirkan teori marxis dengan sangat baru, dan ketika dilanjutkan oleh Stalin (penerus Lenin), teori-teori Marx banyak disusun dalam interpretasi yang sangat kaku, yang akibatnya melahirkan pemerintahan diktator.

Terlepas dari pengaruh para ideolog tentang birokrasi, yang jelas birokrasi sekarang sudah menjadi sarang terjadinya tindak pidana korupsi. Amunisi macam apakah yang kemudian bisa digunakan untuk memberantasnya. Belajar dari teori yang diajarkan Weber tentang konsep idealitas, Alatas kemudian berkeyakinan bahwa suatu masyarakat masih mempunyai peluang untuk keluar dari belenggu korupsi, apabila masih ada segelintir orang yang idealis dalam masyarakat. Akan tetapi keyakinan ini dibantah oleh Chambliss, dia melihat bahwa perubahan dari dalam masyarakat itu sendiri, akan mengalami jalan buntu jika korupsi sudah membentuk suatu jejaring (cabal) yang melibatkan berbagai unsur masyarakat.[7]

Lahirnya Konvensi PBB Anti Korupsi 2003 setidaknya bisa menjadi jawaban dalam upaya pemberantasan korupsi seperti yang dikhawatirkan oleh Chambaliss. Selain tipologi yang dikemukakan oleh Alatas[8] dan model jejaring yang diajarkan oleh Chambaliss, Aditjondro juga memberikan pemikiran baru tentang korupsi, yaitu model korupsi tiga lapis. Aditjondro telah mengawinkan pemikiran yang dikemukanan oleh Alatas yang berbasiskan pada korupsi yang terjadi pada suatu nation state (negara bangsa), dengan pemikiran yang dikemukakan oleh Chambaliss, yang mengatakan bahwa korupsi telah mempertemukan unsur birokrat, politisi, pengusaha, dan aparat penegak hukum, dimana kepentingan anggota jejaring dilindungi lewat sogokan maupun tekanan fisik. Lewat perkawianan antara tipologi Alatas dan jejaring korupsi model Chambaliss, selanjutnya Aditjondro melahirkan model korupsi tiga lapis, yaitu terdiri dari:[9] Korupsi lapis pertama, dimana permintaan untuk diberi balas jasa berasal dari para birokrat atau pejabat pelayanan publik, yang diajukan kepada masyarakat. Korupsi lapis kedua, dimana lahir jejaring korupsi antara birokrat, politisi, aparat penegak hukum, dan perusahaan yang memperoleh perlakuan istimmewa. Korupsi lapis ketiga, yakni korupsi yang melibatkan organ-organ internasional, termasuk di dalamnya lembaga-lembaga donor yang memberikan bantuan untuk program anti korupsi.

Melihat rumit dan sistemiknya jejaring korupsi yang ada sekarang, maka diperlukan satu usaha bersama baik yang sifatnya lokal, nasional, maupun internasional. Ratifikasi UN Convention Againts Corruption 2003 oleh Indonesia, diharapkan akan banyak membantu dalam melakukan pengejaran dan penegakan terhadap para koruptor yang sudah masuk dalam jejaring tiga lapis tersebut. Karena, berdasar ketentuan yang ada pada konvensi, konvensi ini memberikan semacam terminologi dan pandangan baru tentang korupsi dan pelakunya, sehingga konvensi ini dapat menyeret semua aspek sebagaimana dikemukakan oleh Aditjondro. Namun, selain dengan upaya dari luar, seperti pemberlakuan konvensi internsional, upaya dari dalam juga masih memiliki peranan penting. Seperti halnya, bagaimana merubah budaya para pejabat publik yang minta dilayani, bukan melayani masyarakat. Padahal raison d’etre dari kantor pelayanan umum adalah bagaimana melayani masyarakat umum dengan baik. J.S. Mill mengatakan bahwa esensi dan arti birokrasi adalah pekerjaan menjalankan pemerintahan oleh orang-orang yang memerintah secara profesional.[10]

Di sinilah tugas berat pemerintah dan seluruh massa rakyat Indonesia untuk mengubah kultur yang telah berjalan puluhan tahun, bagaiaman melahirkan pejabat publik yang mampu bersikap dan bertindak profesional. Dalam hal ini Machiavelli memberikan jawaban lewat pemikiran politiknya, yaitu agar ratu (penguasa) memilih para menteri (pejabat) yang kompeten, dan memberikan imbalan atas kesetiaan mereka, agar mereka tidak lagi perlu mencari imbalan dari sumber-sumber lainnya.[11] Akan tetapi, pemikiran Machiavelli tidak kemudian dijadikan alasan untuk menaikkan anggaran gaji dan tunjangan pegawai secara serampangan, dengan menggunakan kekuatan legal formal, tanpa melihat kondisi sosial yang sedang terjadi. Catatan lain, seperti dikemukanan oleh Aditjondro adalah: jangan sampai korupsi hanya dilihat sebagai permasalahan finansial belaka, yang diharapkan dapat dipecahkan lewat pambaruan undang-undang (legal reform) dan penerapan undang-undang yang sudah ada (law enforcement), sambil mengharapkan lembaga peradilan yang sudah begitu korup mampu menyeret sejumlah koruptor kelas kakap ke muka meja hijau.[12]

Selain itu, hendaknya kita juga berhati-hati dalam mengkampanyekan gerakan anti korupsi, sebab banyak agenda yang berlindung di dalamnya, seperti halnya agenda good governance yang bersembunyi di balik agenda anti korupsi, padahal tanpa disadari good governance tidak berdiri sendiri. Good governance merupakan bagian dari paradigma neo-liberalisme, yang sedang dikampanyekan oleh Bank dunia dan agen-agen neoliberal lainnya, IMF, WTO dan negara-negara maju yang mengedapankan unsur kapitalistik.[13] Hal ini berkaitan erat dengan upaya untuk menyelamatkan dana-dana bantuan yang dikucurkan oleh lembaga-lembaga donor dan negara-negara donor kepada Negara-negara Dunia Ketiga, dari perbuatan korup sebagian unsur kekuasaan. Lebih jauh, agenda ini berkaitan dengan upaya untuk menyingkirkan unsur negara/pemerintah dari sistem pelayanan umum, sebagaimana agenda besar neoliberal, yakni matinya negara bangsa (nation state),[14] dan digantikan oleh perusahaan-perusahaan swasta asing, atau dengan kata lain pemerintahan tunggal dunia di bawah kuasa modal. Oleh karena itu, kearifan lokal (local wisdom) adalah komponen utama dalam upaya pemberantasan tindak pidana korupsi, selain ditopang oleh kekuatan-kekuatan asing yang sifatnya internasional.

Ajaran neo-liberalisme yang merupakan ideologi daur ulang dari liberalisme klasik Adam Smith, dalam wujud dan strategi gerakannya yang lebih masif, telah berhasil mencengkram seluruh sektor kehidupan di dunia. Ideologi ini bersembunyi dibalik doktrin globalisasi yang mampu menghipnotis pikiran mayoritas orang di muka bumi ini. Dalam persepsi banyak orang, globalisasi-neoliberal akan banyak menawarkan kemudahan, kesejahteraan, dan keadilan. Mahzab neoliberal, semakin menampakkan kekuatannya dengan memanfaatkan institusi-institusi ekonomi, keuangan, dan perdagangan internasional (IMF, Bank Dunia, dan WTO)—sebagai the triangle system. Dengan berkedok, hendak menciptakan perdagangan dunia yang lebih adil dan terbuka, serta pertumbuhan ekonomi yang lebih merata. Agen-agen neoliberal (termasuk di dalamnya korporasi transnasional dan negara kapitalis rakus) berhasil membujuk Negara-Negara Dunia Ketiga, untuk melakukan integrasi perdagangan dan ekonomi secara global, dalam wadah Organisasi Perdagangan Dunia, WTO.

Selain mengatur perdagangan barang manufaktur, WTO juga telah melakukan pengaturan terhadap perdagangan komoditas pertanian, melalui mekanisme Agreement on Agriculture (AoA), yang merupakan bagian tak terpisahkan dari dokumen hukum WTO. Setidaknya terdapat tiga komitmen dalam AoA, yakni perluasan akses pasar, pengurangan subsidi domestik, dan pengurangan subsidi impor, ditambah satu klausula perlakukan khusus dan berbeda bagi Negara Berkembang. AoA-WTO, dengan bantuan IMF dan Bank Dunia, telah menghancurkan tembok kedaulatan nasional negara-negara merdeka. Negara-negara di dunia, khususnya Negara Dunia Ketiga, dipaksa untuk tunduk patuh terhadap segala aturan AoA-WTO. Berbeda dengan Negara Maju, sebagai pihak yang mendesakkan AoA-WTO, mereka justru lebih banyak melakukan pengingkaran. Akibatnya, janji keterbukaan dan keadilan urung terlaksana, dan hanya sekedar menjadi keniscayaan. Yang terjadi justru, kian bergantungnya Negara Dunia Ketiga terhadap Negara Maju, dalam persoalan pemenuhan pangan massa rakyatnya. Liberalisasi pertanian melalui kerangka AoA-WTO, berakibat pada membanjirnya pangan impor di Negara Dunia Ketiga, seperti Indonesia. Hal seperti ini justru kontradiktif dengan upaya pemenuhan hak atas pangan. Karena pangan hanya menjadi barang pasar, tetapi tidak pernah terpikirkan mengenai persoalan akses dan kepemilikan (entitlement). Membanjirnya pangan impor juga mengakibatkan terjadinya kondisi keterjebakan pangan (food trap), dimana negara tidak memiliki kedaulatan pangan (food souverignty) nasional, karena hanya bergantung pada produk pangan impor. Kondisi seperti ini tentunya mengancam eksistensi kedaulatan nasional secara umum, sebab pangan menjadi unsur utama dari ketahanan nasional. Posisi negara kian diambil alih oleh pasar, pemenuhan hak atas pangan makin tak berjalan, sebab pasar tidak memiliki cukup kearifan untuk memikirkan nasib ketercukupan pangan masyarakat secara luas. Karenanya penguatan pangan lokal—melalui proteksi dan subsidi bagi petani lokal, harus disegerakan, sebagai upaya untuk menjamin pemenuhan hak atas pangan dan penciptaan kedaulatan pangan nasional.

Kata Kunci: Neo-liberal, Globalisasi, Liberalisasi, Persetujuan, Negara, Pasar, Pangan, Kedaulatan, Entitlement.

————————————————————

Tulisan ini adalah skripsi saya di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, berikut saya lampirkan intisari/abstrak dari skripsi tersebut. Jika ada yang tertarik untuk mendiskusikan skripsi tersebut, silakan untuk berkomentar atau memanfaatkan halaman perbincangan, atau menghubungi saya via e-mail.

Tahun 2008 menjadi tahun berakhirnya jabatan para hakim konstitusi periode pertama setelah lima tahun mendedikasikan hidupnya pada lembaga yang memiliki kewenangan sebagai pengawal (the guardian) dan penafsir (the interpreter) konstitusi, sejak 2003. Pasal 18 Ayat (1) Undang-Undang (UU) Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi memberi mandat kepada Presiden (pemerintah), Mahkamah Agung (MA), dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) untuk mengajukan masing-masing tiga calon hakim konstitusi, yang selanjutnya ditetapkan melalui keputusan presiden.

Dalam proses seleksi ini, kita patut pula memerhatikan ketentuan pada Pasal 19 UU Mahkamah Konstitusi. Disebutkan, pencalonan hakim konstitusi harus dilaksanakan secara transparan dan partisipatif. Transparan dan partisipatif dalam proses ini dimaknai, calon hakim konstitusi harus terlebih dahulu dipublikasikan ke media massa sehingga masyarakat memiliki kesempatan memberi penilaian dan masukan, sedangkan mengenai mekanisme pemilihannya menjadi kewenangan dari masing-masing lembaga negara bersangkutan (Pasal 20 Ayat (1).

Persoalan yang kiranya juga penting, seperti serangkaian mekanisme prosedural seleksi hakim konstitusi, ialah soal keterwakilan perempuan dalam tubuh Mahkamah Konstitusi (MK).

Pada periode lima tahun pertama, MK tidak terdapat satu pun hakim konstitusi perempuan. Akibatnya, putusan-putusan yang dihasilkan MK tampaknya kurang memiliki perspektif dan sensitivitas jender. Meskipun, kita harus pula memberi apresiasi pada keseluruhan putusan MK periode yang lalu walau tidak sedikit di antara putusan tersebut yang berbuah kontroversi.

Semangat mewujudkan kesetaraan—bukan persamaan—jender serta upaya mengurangi kesenjangan antara laki-laki dan perempuan dalam ruang-ruang publik harus menjadi pijakan dalam proses ini. Karena itu, upaya tindakan khusus sementara (affirmative action) diperlukan di dalamnya, salah satunya dengan memberi kesempatan kepada perempuan duduk sebagai hakim konstitusi.

Mendesak

Keberadaan hakim konstitusi perempuan menjadi penting, khususnya sebagai ikhtiar memperjuangkan hak-hak kaum perempuan. Dalam perkembangannya, kian bertambah banyak peraturan perundangan yang menyangkut kepentingan kaum perempuan, baik yang terkait dengan upaya pemajuan hak-hak perempuan maupun sebaliknya.

Adanya kecenderungan melakukan formalisasi hukum-hukum agama pada hukum negara berakibat pada munculnya kesan ada usaha meminggirkan kaum perempuan. Karena itu, pre- diksi ke depan, akan semakin banyak perkara-perkara di MK yang bersinggungan dengan hak-hak konstitusional kaum perempuan.

Kondisi faktual yang demikian kiranya cukup memberi legitimasi bagi keberadaan ha- kim konstitusi perempuan karena memang ada signifikansinya.

Pada perjalanannya, meski DPR menyetujui kuota 30 persen bagi perempuan di partai politik sebagai salah satu langkah affirmative action, tetapi rupanya DPR melewatkan upaya tersebut dalam proses seleksi hakim konstitusi. Tidak ada satu pun calon hakim konstitusi perempuan dalam proses seleksi yang dilakukan DPR. Ke depan, kita bisa berharap pada proses seleksi hakim konstitusi pilihan pemerintah (presiden).

Keseriusan presiden dalam mewujudkan kesetaraan jender dan langkah untuk memperkuat hak-hak konstitusional kaum perempuan dipertaruhkan di sini. Meskipun demikian, kita juga tidak bisa menyerahkan proses ini sepenuhnya kepada presiden. Percuma tekad kuat dari pemerintah untuk memberi ruang kepada kaum perempuan apabila tidak ada kemauan dari kaum perempuan itu sendiri. Mekanisme ini hanya akan berhasil bilamana ada sinergi di antara keduanya, pemerintah dan kaum perempuan.

Tentunya kita tak perlu risau sebab Indonesia tidak kekurangan srikandi hukum yang mampu bersikap adil, memiliki watak kenegarawanan, serta sanggup dan mampu untuk tampil ke muka, menduduki kursi hakim konstitusi.

Dengan adanya hakim konstitusi perempuan, setidaknya amar putusan MK tidak lagi sekadar bernuansa maskulin. Dan jika itu benar terwujud, maka ini adalah salah satu capaian besar perjuangan kaum perempuan Indonesia.

Wahyudi Djafar Peneliti Konsorsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN)

Pernah dimuat pada harian KOMPAS, 28 Juli 2008

Sebagai upaya untuk tetap menjaga netralitas dan independensi Mahkamah Konstitusi, distribusi kewenangan seleksi hakim konstitusi diperlukan. Terhadap hal ini, ketentuan Pasal 18 ayat (1) UU No. 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi, mengatur bahwa DPR, MA dan Presiden, berhak mengajukan masing-masing tiga calon hakim konstitusi, yang selanjutnya akan ditetapkan melalui Keputusan Presiden. Distribusi kewenangan ini menjadi penting, agar MK mampu menjaga harmoni, antar tiga cabang kekuasaan yang ada, legislatif, eksekutif dan yudikatif. Khususnya dalam kerangka penguatan cheks and balances, antar cabang kekuasaan tersebut. Berkait dengan kewenangan yang diberikan undang-undang, serta telah berakhirnya masa jabatan hakim konstitusi periode 2003-2008, DPR sudah memilih tiga orang hakim konstitusi, untuk periode 2008-2013. Satu orang incumbent, dan dua lainnya mantan aktivis partai politik. Sementara MA, meski tidak tersiar kabar di luar tentang proses seleksi hakim MK di MA, dua hakim konstitusi pilihannya telah resmi duduk di MK. Sedangkan Presiden, meski dalam waktu yang sangat terbatas, melalui Dewan Pertimbangan Presiden (Wantimpres), tengah mengadakan proses seleksi.

Perintah Undang-Undang

Pasal 15 UU No. 24/2003 secara tegas menyatakan, seorang hakim konstitusi harus memiliki integritas dan kepribadian tidak tercela, mampu berlaku adil, serta seorang negarawan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan. Syarat kualitatif yang ditetapkan undang-undang tersebut, nampaknya sukar sekali diimplementasikan dalam kriteria-kriteria yang sifatnya teknis. Membutuhkan rekam jejak panjang, untuk mencermati seorang calon benar-benar memenuhi prasyarat di atas. Namun demikian, tiga syarat yang terkesan abstrak tersebut, sebenarnya memberi pesan kepada khalayak, bahwa tidak semua orang bisa dengan mudah menduduki jabatan hakim konstitusi. Fungsi MK, sebagai pengawal (the guardian) dan penafsir (the interpreter) konstitusi, tentunya memberi tanggung jawab yang teramat besar bagi para hakim konstitusi yang duduk di dalamnya. Hakim konstitusi harus mampu melindungi seluruh warga bangsa, bersikap imparsial, dan independen.

Mengingat besarnya kewenangan yang dimiliki Mahkamah Konstitusi, serta beratnya tanggung jawab seorang hakim konstitusi, Pasal 19 UU MK mengatur, bahwa pencalonan hakim konstitusi harus dilaksanakan secara transparan dan partisipatif. Keharusan ini dimaksudkan, agar masyarakat luas bisa turut serta secara aktif, mengetahui setiap proses yang berjalan, dan dapat berperan aktif memberi masukan atas calon yang diajukan, baik oleh DPR, MA, maupun Presiden. Terkait dengan proses seleksinya sendiri, Pasal 20 ayat (2) UU MK memberi ketegasan, pemilihan hakim konstitusi wajib diselenggarakan secara objektif dan akuntabel. Artinya, yang diutamakan adalah profesionalitas, kredibilitas, dan kapabilitas dari para calon, bukan penilaian yang didasarkan pada unsur subjektifitas. Dan keseluruhan prosesnya dapat dipertanggungjawabkan secara tanggung gugat (accountable).

Tarik Ulur Kepentingan

Supernya kewenangan yang dimiliki oleh MK, berimplikasi pada banyaknya pihak yang mencoba melakukan intervensi terhadap pelaksanaan kewenangan tersebut. Terutama wewenang yang berkait dengan penyelesaian konflik politik kekuasan. Misalnya kewenangan untuk melakukan pembubaran partai politik, memutus sengketa hasil pemilu, dan pemberian rekomendasi kepada DPR, ketika terjadi pemakzulan (impeachment) terhadap presiden. MK diberi wenang untuk menyatakan presiden bersalah atau tidak bersalah. Karenanya keberadaan MK sangatlah strategis, khususnya bagi para pelaku politik, demi menjaga kepentingannya.

DPR sebagai cerminan partai politik, jelas berkepentingan terhadap MK. Mereka berkepentingan untuk menyelamatkan dan mengamankan posisi partainya. Sementara presiden, terang dia mempunyai kepentingan untuk mengamankan jabatannya, dari desakan pihak oposisi, jika suatu saat terjadi pemakzulan. Nah, sebenarnya penjaga gawang terakhir, untuk menjaga netralitas dan independensi MK, ada pada Mahkamah Agung. Sayangnya, hingga detik ini nampaknya kita belum pantas memberi kepercayaan, terhadap lembaga yang selalu mengagung-agungkan ketertutupannya ini.

Watak tertutup MA, khususnya dalam pemilihan hakim konstitusi, terbukti dengan tidak adanya sedikit pun informasi kepada publik, tentang proses seleksi hakim konstitusi di MA. Padahal UU MK tegas memberi perintah, seleksi hakim konstitusi mesti dilaksanakan secara partisipatif, transparan, objektif, dan akuntabel. Jelas seleksi hakim konstitusi di MA tidak memenuhi semua unsur tersebut, karena tidak ada pemberitahuan sama sekali kepada masyarakat tentang proses tersebut. Kita juga tak pernah tahu, mekanisme apa yang digunakan MA, dalam menentukan hakim konstitusi pilihannya. Apakah kredibilitas, ataukah sekedar bagi-bagi jabatan diantara mereka? Keharusan untuk bersifat partisipatif, transparan, objektif dan akuntabel dalam UU MK, tentunya berlaku bagi seluruh masyarakat Indonesia, bukan hanya di lingkungan MA dan para pegawainya.

Berharap pada Presiden

Tentu kita tidak menginginkan proses yang terjadi di MA diulangi oleh Presiden. Meski kewenangan untuk menentukan hakim konstitusi pilihan presiden adalah bagian dari hak prerogatif presiden, namun ketentuan UU MK tetap tak bisa dilanggar. Dengan waktu yang terbatas, syarat dan prosedur mesti dipenuhi dan dijalani, tidak sesuka hati memilih orang, sekedar untuk mengamankan kepentingan politik sesaat.

Konstitusi adalah norma tertinggi, MK adalah pengawal dan penafsir konstitusi, sekaligus pelindung hak-hak konstitusional warganegara, karenanya sangatlah tidak etis, bilamana proses seleksi untuk memilih hakim MK justru melanggar konstitusi. Pentingnya keberadaan MK bagi kelanjutan demokrasi, serta pemajuan dan penegakkan hak-hak konstitusional warganegara, sebagai bagian dari hak asasi manusia, menjadikan MK harus diisi oleh sosok-sosok manusia pilihan. Sosok manusia setengah dewa.(*)

Meski Austria yang menganut system hukum Eropa Kontinental, menerima ajaran constitutional review, namun Belanda sebagai sesama penganut paham Eropa Kontinental menolak konsepsi constitutional review. Belanda lebih cenderung mengedepankan upaya administrasi, melalui lembaga peradilan administrasi (administrative court/Pengadilan Tata Usaha Negara). Namun demikian, di Belanda tetap dikenal istilah hak menguji (toetsingsrecht). Walaupun antara toetsingsrecht dengan judicial review/constitutional review memiliki kapasitas pengertian yang berbeda, setidaknya kedua mekanisme ini memilki substansi tujuan yang sama, yakni adanya perlindungan terhadap hak-hak konstitusional warga negara dan penghargaan terhadap konstitusi sebagai norma dasar. Karena Belanda menolak metode judicial review/constitutional review, perkembangan ajaran ini di Indonesia pun tidak begitu marak dan massif. Pemikir-pemikir hukum Indonesia pada waktu itu, lebih mengenal prinsip-prinsip hukum Eropa Kontinental yang menjunjung tinggi civil law, seperti di negeri Belanda. Meskipun demikian, ketika terjadi proses penyusunan Undang-Undang Dasar 1945, masalah hak menguji oleh hakim (toetsingsrecht van de rechter) menjadi bahan perdebatan dalam sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI/Dokuritsu Zyunbi Chosa Kai).

Perdebatan ini muncul ketika pada tanggal 11 Juli 1945, M. Yamin melontarkan gagasan mengenai Balai Agung dan Mahkamah Tinggi, M. Yamin mengatakan, “Mahkamah inilah yang setinggi-tingginya, sehingga dalam membanding udang-undang, mak Balai Agung inilah akan memutuskan apakah sejalan dengan hukum adapt, syariah dan Undang-Undang Dasar.”[1] Pada persidangan tanggal 15 Juli 1945, M. Yamin kembali menjelaskan gagasannya tentang fungsi Balai Agung/Mahkamah Agung. M. Yamin menyatakan bahwa: “Balai Agung janganlah saja melaksanakan bagian kehakiman, tetapi juga hendaklah menjadi badan yang membanding, apakah undang-undang yang dibuat oleh Dewan Perwakilan, tidak melanggar undang-undang dasar republic atau bertentangan dengan hukum adapt yang diakui, ataukah tidak bertentangan dengan syarah agama Islam…”[2]

Melihat usulan M. Yamin tersebut, bisa kita lihat, walaupun sebelumnya Belanda tidak mengajarkan suatu mekanisme yang di Amerika Serikat disebut dengan judicial review, ternyata ahli-ahli hukum republic juga sudah memikirkan adanya mekanisme tersebut dalam konstitusi yang akan di susun. Ini berarti gagasan tentang judicial review dan constitutional review sebenarnya sudah muncul sejak lama di Indonesia. Dari pendapat M. Yamin inilah kemudian muncul perdebatan, menanggapi usulan M. Yamin, Soepomo mencoba menolaknya. Soepomo mengemukakan dua alasan untuk menolak usulan M. Yamin. Pertama, bahwa persoalan hak menguji/judicial review ialah terkait dengan paham demokrasi liberal dan pemberlakuan ajaran trias politica Montesquieu secara murni (separation of power) seperti di Amerika Serikat, sedangkan UUD 1945 tidak menganut kedua pandangan tersebut. Dalam kesempatan tersebut Soepomo mengatakan: “…Menurut pendapat saya, tuan Ketua, dalam rancangan Undang-Undang Dasar ini kita memang tidak memakai sistim yang membedakan principieel tiga badan itu artinya, tidaklah bahwa kekuasaan kehakiman akan mengontrol kekuasaan membentuk undang-undang. Memang maksud sistim yang diajukan oleh Yamin, supaya kekuasaan kehakiman mengontrol kekuasaan (membentuk) undang-undang. Pertama, dari buku-buku ilmu negara ternyata bahwa antara para ahli tata-negara tidak ada kebulatan pemandangan tentang masalah itu. Ada yang pro, ada yang kontra kontrol. Apa sebabnya? Undang-Undang Dasar hanya mengenai semua aturan yang pokok dan biasanya begitu lebar bunyinya sehingga dapat diberi interpre-tasi demikian bahwa pendapat A bisa selaras, sedang pendapat B pun bisa juga. Jadi, dalam praktek, jikalau ada perselisihan tentang soal, apakah sesuatu undang-undang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar atau tidak, itu pada umumnya bukan soal yuridis, tetapi soal politis; oleh karena itu mungkin dan disini dalam praktek begitu, pula ada konflik antara kekuasaan sesuatu Undang Undang dan Undang- Undang Dasar. Maka, menurut pendapat saya sistim itu tidak baik buat Negara lndonesia yang akan kita bentuk!”[3]

Alasan kedua Soepomo mengatakan:

“Kecuali itu Paduka Tuan Ketua, kita dengan terus terang akan mengatakan bahwa para ahli hukum Indonesia pun sama sekali tidak mempunyai pengalaman dalam hal ini, dan tuan Yamin harus mengingat juga bahwa di Austria, Chekoslowakia dan Jerman waktu Weimar, bukan Mahkamah Agung, akan tetapi pengadilan spesial, constitutioneelhof, -sesuatu pengadilan spesifik- yang melulu mengerjakan konstitusi. Kita harus mengetahui, bahwa tenaga kita belum begitu banyak, dan bahwa kita harus menambah tenaga-tenaga, ahli-ahli tentang hal itu. Jadi, buat negara yang muda saya kira belum waktunya mengerjakan persoalan itu.”[4]

Untuk alasan yang kedua ini, sebenarnya sifatnya kondisional, menurut pandangan Soepomo, bila nantinya sudah banyak terdapat ahli hukum tata negara, maka bisa saja hak menguji kemudian dimunculkan, dan menjadi kewenangan dari Mahkamah Agung ataupun Mahkamah Konstitusi. Terkait dengan alasan yang pertama tadi, memang pada waktu Indonesia belum mengenal mekanisme checks and balances, jadi kedudukan ketiga cabang kekuasaan adalah sejajar dan tidak dapat saling mengawasi, karena Indonesia menganut system trias politica tidak murni.[5] Endingnya, perdebatan kedua tokoh ini tidak diketahui kemana jrungtungnya, karena pada naskah persiapan UUD 1945 tidak ditemukan hasil kompromi kedua tokoh, bahkan di risalah sidang juga tidak mencantumkan kelanjutan perdebatan tersebut, bagaimana penerimaan dan penolakan dari peserta sidang yang lain. Terangnya, naskah UUD 1945 pertama, tidak pernah menyertakan adanya hak menguji yang dimiliki oleh hakim secara eksplisit di dalamnya. Namun demikian, walaupun hak menguji tidak secara eksplisit terdapat dalam konstitusi, menurut Kleintjes, seperti dikatakan Harun Alrasid, “hak menguji itu, baik dalam arti formal maupun dalam arti material, pada hakekatnya melekat pada tugas hakim. Selama tidak diingkari, hak tersebut dimiliki oleh hakmi, yang bukan saja merupakan hak tetap juga merupakan kewajiban.”[6]

Kemelut ketatanegaraan yang kerap kali terjadi pada masa rezim Soekarno berkuasa, akhirnya berakhir setelah tumbangnya Sukarno pada 1966.[7] Dominasi kekuatan militer angkatan darat pada saat runtuhnya pemerintahan Sukarno, memunculkan orang baru dari kalangan angakatan darat yang diproyeksikan untuk menggantikan Sukarno, muncullah nama Suharto. Meskipun semboyan yang dibawa oleh Suharto dalam menjalankan pemerintahannya ialah melaksanakan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen, serta menempatkan UUD 1945 pada sebuah posisi yang sacral, namun rezim ini tidak pernah secara eksplisit memberikan basis legal material bagi Mahkamah Agung untuk melakukan uji materil dan formal atas suatau undang-undang terhadap UUD. Jadi, kalaupun suatu undang-undang dianggap bertentangan dengan UUD, maka undang-undang tersebut akan tetap berlaku, sebab tidak ada lembaga yang wenang untuk melakukan pengujian. Mahkamah Agung hanya memiliki wewenang menguji secara materil terhadap peraturan perundangan di bawah undang-undang. Hal ini sebagaimana diatur dalam ketentuan Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, Pasal 26 menyebutkan:

(1) Mahkamah Agung berweneng untuk menyatakan tidak sah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang lebih rendah dari undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

(2) Putusan tentang pernyataan tidak sahnya peraturan perundang- undangan tersebut dapat diambil berhubung dengan pemeriksaan dalam tingkat kasasi. Pencabutan dari peraturan perundangan yang dinyatakan tidak sah tersebut dilakukan oleh instansi yang bersangkutan.

Selain dalam UU No. 14 Tahun 1970, ketentuan ini juga diatur dalam Tap MPR No. VI/MPR/1973 dan Pasal 11 ayat (4) Tap MPR No. III/MPR/1978. ketentuan tersebut kemudian diperbaharui lagi melalui Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, dalam Bab III tentang Kekuasaan Mahkamah Agung, Pasal 31 menyebutkan:

(1) Mahkamah Agung mempunyai wewenang menguji secara materiil hanya terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.

(2) Mahkamah Agung berwenang menyatakan tidak sah semua peraturan perundangundangan dari tingkat yang lebih rendah daripada undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

(3) Putusan tentang pernyataan tidak sahnya peraturan perundang-undangan tersebut dapat diambil berhubungan dengan pemeriksaan dalam tingkat kasasi. Pencabutan peraturan perundang-undangan yang dinyatakan tidak sah tersebut, dilakukan segera oleh instansi yang bersangkutan.

Dari ketentuan-ketentuan tersebut dapat kita lihat watak otoritatif dari rezim berkuasa, dimana kewenangan menguji hanya berlaku bagi peraturan perundang-undangan yang kedudukannya dibawah undang-undang, sedangkan semua undang-undang, meskipun melanggar hak-hak kewarganegaraan dan bertentangan dengan konstitusi yang dikeramatkan akan tetap dianggap benar dan berlaku.

Setelah berkuasa selama tiga puluh tahun lebih, kekuasan despotis otoriter Suharto berakhir juga, dengan berpegang pada ghirah untuk memerangi absolutisme, maka dimulailah proyek reorganizing system ketatanegaran Indonesia. Untuk pertama kalinya dalam system ketatanegaraan Indonesia, ada lembaga yang wenang untuk menguji undang-undang terhadap UUD, serta berfungsi sebagai penafsir UUD (the interpreter of constitution). Sebagai permulaan, kewenangn ini diberikan kepada MPR, sambil menunggu terbentuknya sebuah lembaga Mahkamah Konstitusi (constitutional court). Ketentuan ini sebagaiamana diatur dalam Pasal 5 Tap MPR No. III/MPR/2000, yang menyebutkan:

(1) Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945 dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat.

(2) Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.

(3) Pengujian dimaksud ayat (2) bersifat aktif dan dapat dilaksanakan tanpa melalui proses peradilan kasasi.

(4) Keputusan Mahkamah Agung mengenai pengujian sebagaimana dimaksud ayat (2) dan ayat (3) bersifat mengikat.

Kewenangan uji konstitusionalitas pada lembaga MPR tidak diperpanjang, sebab hal ini dirasa tidaklah tepat, sebagaimana disebutkan dalam Naskah Akemik RUU Mahkamah Konstitusi, dalam naskah akademik tersebut disebutkan bahwa penyerahan kewenangan uji konstitusionalitas kepada MPR tidaklah tepat, karena:[8]

(1) Kewenangan ini merupakan kewenangan yang berkaitan erat dengan permasalahan hukum, konstitusi, dan ketatanegaraan, sehingga memerlukan keahlian tersendiri. Sementara keanggotaan di dalam MPR terdiri dari berbagai macam latar belakang yang semuanya berorientasi pada kepentingan politik, karena merupakan wakil partai;

(2) Keanggotaan MPR terdiri dari anggota DPR, sementara DPR merupakan lembaga yang mempunyai kewenangan membentuk undang-undang, sehingga agak janggal apabila pihak yang membuat undang-undang menguji sendiri produknya.

(3) Pengujian terhadap undang-undang merupakan sebuah kewenangan khusus yang memerlukan waktu dan tenaga, sehingga akan tidak efektif apabila dilakukan oleh anggota MPR yang mempunyai jadwal yang padat dan mekanisme kerja tersendiri.

Menguatnya semangat untuk memberikan perlindungan dan jaminan pemajuan terhadap hak-hak konstitusional warga negara dan upaya untuk menghindari penggunaan kekuasaan yang sewenang-wenang, seperti yang terjadi pada rezim otoritarian birokratik Orde Baru, telah mengilhami sebuah upaya untuk melakukan amandemen menyeluruh terhadap UUD 1945. UUD 1945 yang terlalu singkat dan tidak secara detail menjelaskan berbagai persoalan kenegaraan kontemporer, mudah sekali untuk dibawa kemana pun, tergantung angin kekuasaan sedang bertiup kemana. Karenanya amandemen yang dimulai sejak 2001 oleh Badan Pekerja MPR, mendapat apresiasi dari banyak pihak, proses ini dimaknai sebagai ikhtiar guna melakukan distribusi kekuasaan secara adil, dengan mengedepankan system checks and balances, sehingga tidak ada lagi hegemoni dan dominasi oleh salah satu cabang kekuasaan, seperti periode kekuasaan sebelumnya. Dalam naskah akadmik RUU Mahkamah Konstitusi disebutkan salah satu alasan mengapa perlu ada perubahan terhadap UUD 1945 adalah sebagai berikut: UUD 1945 sangat singkat karena hanya terdiri dari 37 pasal. Oleh penyusunnya, UUD 1945 diharapkan dapat disempurnakan pada masa berikutnya. Sejarah ketatanegaraan bangsa Indonesia menunjukkan bahwa dinamika kehidupan bernegara berkembang dengan pesat, sementara sifat UUD 1945 yang singkat dan supel tersebut tetap dipertahankan. Pada akhirnya muncul permasalahan, karena masing-masing pihak memberikan penafsiran terhadap UUD 1945 berdasarkan pemahaman dan kepentingannya masing-masing. Hal ini tidak jarang menimbulkan konflik ketatanegaraan antara lembaga negara dalam interaksi dan interelasinya ketika menjalankan kewenangannya.[9]

Salah satu point penting dari hasil amandemen konstitusi adalah lahirnya Mahkamah Konstitusi dalam system ketatanegaraan Indonesia, sebagai lembaga yang berwenang untuk melaksanakan fungsi uji konstitusionalitas. Memperhatikan kondisi factual yang terjadi pascaterjadinya beberapa konflik ketetanegaraan, gagasan pembentukan Mahkamah Konstitusi setidaknya di dorong oleh tiga alasan:[10]

1. Bertambahnya jumlah lembaga negara dan bertambahnya ketentuan sebagai akibat perubahan UUD 1945, menyebabkan potensi sengketa antar lemabaganegara menjadi semakin banyak. Sementara itu telah terjadi perubahan paradigma dari supremasi MPR kepada supremasi konstitusi, sehiongga tidak ada lagi lembaga tertinggi negara pemegang supremasi kekuasaan yang berwenang menyelesaikan sengketa antarlembaga negara. Oleh karena itu, diperlukan lembaga yang netaral untuk menyelesaikan sengketa tersebut.

2. Sebagai konsekuensi dari perwujudan negara hukum yang demokratios yang berdasarkan hukum. Kenyataan menunjukan bahwa suatu keputusan yang demokratis tidak selalu sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku. Oleh karena itu, diperlukan suatu lembaga yang berwenang menguji konstitusioonalitas UU terhadap UUD.

3. Ada kasus actual yang terjadi di Indonesia pada saat itu, yaitu pemakzulan (impeachment) Presiden Abdurahman Wahid dari kursi kepresidenannya oleh MPR pada siding istimewa MPR tahun 2001. Kasus ini mengilhami tercetusnya pemikiran untuk mencari cara agar ada mekanisme hukum yang membingkai proses pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden yang tidak didasarkan atas alasan politis semata. Untuk itu, disepakati keperluan akan adanya suatu lembaga yang berkewajiban menailai pelanggaran hukum yang dilakukan oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden, yang dapat mentebabkan Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan sebelum habis masa jabatannya.

Kelahiran Mahkamah Konstitusi disepakati MPR pada perubahan ketiga UUD 1945, 9 November 2001. Perihal Mahkamah Konstitusi diatur dalam termin “Kekuasaan Kehakiman,” dalam ketentuan Pasal 24 ayat (2) disebutkan, “Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi.”[11] Selanjutnya mengenai kewenangan Mahkamah Konstitusi diatur dalam ketentuan Pasal 24 C UUD 1945, dalam ketentuan ayat (1) dan ayat (2) pasal ini disebutkan:

Ayat (1) “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.”[12] Ayat (2) “ Mahkamah Konstitusi wajib memberikan putusan atas pendapat Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden menurut Undang-undang Dasar.”[13]

Pemisahan wewenang judicial review dan constitutional review pada sebuah lembaga Mahkamah Konstitusi, yang lepas dari lembaga Mahkamah Agung, merupakan suatu bentuk kerinduan dari seluruh rakyat Indonesia atas hukum yang adil, adanya kepastian hukum, dan dijaminnya hak-hak konstitusional mereka. Jika wewenang pengujian dan fungsi the interpreter of constitution ini diserahkan kepada Mahkamah Agung, dikhawatirkan kerinduan itu tidak segera dapat terobati, sebab tradisi yang berkembang sebelumnya, Mahkamah Agung identik dengan penumpukan perkara, dan jamak dengan perilaku-perilaku korup, yang banyak melibatkan person-person dalam institusi ini. Akibatnya, apabila wewenang menguji tersebut dipaksakan berada di Mahkamah Agung, maka yang muncul kemudian malah pelanggengan kejumbuhan hukum yang sudah mengakar terlalu lama. Oleh karenanya, tepatlah kiranya pembagian kekuasaan kehakiman ke dalam dua lembaga peradilan, Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Mahkamah Agung berfungsi untuk memutus perkara-perkara kasasi dan melakukan judicial review terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, sedangkan Mahkamah Konstitusi menjalankan fungsi uji konstitusionalitas/constitutional review, yang terkait dengan penegakkan konstitusi sebagai hukum dasar. Jadi Mahkamah Konstitusi berfungsi sebagai the guardian and the interpreter of constitution.

Setelah kurang lebih empat tahun keberadaan Mahkamah Konstitusi dalam system ketatanegaraan Indonesia, setidaknya lembaga ini telah memberikan banyak peran bagi penguatan hak-hak konstitusionlaitas warga negara, sekaligus juga mengawal pelaksanaan UUD 1945 secara murni dan konsekuen yang tidak sekedar slogan seperti masa Orde Baru. Meskipun pada beberapa putusannya, Mahkamah Konstitusi menuai banyak kontroversi karena dianggap tidak sesuai dengan apa yang diharapkan atau digelorakan oleh suara konstituen/khalayak umum/otoritas publik, namun keberadaan Mahkamah Konstitusi patut untuk diapresiasi, sebagai sebuah upaya untuk terus memberikan perlindungan dan jaminan terhadap pelaksaan hak-hak konstitusionalitas warga negara, agar tidak dirong-rong oleh kesewenang-weanangan penguasa dan aturan kekuasaan. Selama usianya yang kurang lebih empat tahun, Mahkamah Konstitusi sedikitnya telah memutus 90 perkara uji konstitusionalitas undang-undang terhadap undang dasar, 274 perkara perselisihan pemilihan umum, dan empat perkara sengketa kewenangan antar lembag negara.[14] Meskipun pengujian hak-hak warga negara secara individu (constitutional complaint) belum dimungkinkan dalam Mahkamah Konstitusi yang sekarang, tetapi sebagai permulaan perkembangan Mahkamah Konstitusi pada sisi the guardian of constitution sudah ekuivalen dengan semangat negara hukum yang demokratis, meski pada sisi yang lain kerap mengecewakan, hal itu mungkin akibat kewenangan Mahkamah Konstitusi yang terlalu besar. Ke depan sebaikanya ada pembatasan-pembatasan yang signifikan terhadap kewenangan Mahkamah Konstitusi, terutama mengenai mekanisme pengambilan dan hasil putusannya. Selain itu, evaluasi yang lain adalah terkait dengan sifat mengikat putusan Mahkamah Konstitusi, sifat putusan Mahkamah Konstitusi yang hanya sekedar bersifat final (tidak ada upaya hukum lagi), tetapi tidak bersifat binding (mengikat), sepertinya menimbulkan problem tersendiri. Walaupun sifat final dapat diinterpretasikan langsung berlaku mengikat (binding), akan tetapi yang terjadi selama ini, putusan Mahkamah Konstitusi kerap kali hanya menjadi macan kertas, yang tidak mempunyai kekuatan implementatif dilapangan, karena tidak ada lembaga eksekutorial yang mampu menekan organ pembentuk undang-undang dan lembaga-lemabag negara lainnya untuk melaksanakan putusan tersebut. Orientasi ke depan, sepertinya hal ini patut untuk difikirkan.

Gagasan mengenai pelembagaan/ institusionalisasi sebuah lembaga peradilan tata negara (constitutional court), tidak lepas dari upaya serius untuk memberikan perlindungan terhadap hak-hak konstitusional warga negara, yang acapkali terancam oleh kesewenang-wenangan pemerintah berkuasa. Upaya inilah yang selanjutnya melahirkan konsepsi “constitutional review” atau pengujian konstitusional. Konsepsi ini lahir sebagai buah perkembangan pemikiran dari gagasan tentang negara hukum –dalam pengertian rule of law–, prinsip pemisahan kekuasaan (separation of power), dan upaya perlindungan serta pemajuan hak asasi manusia. Kolaborasi ketiga Ide dasar kemudian dikembangkan dalam sebuah konsep constitutional review, sebagai jawaban atas kebutuhan adanya suatu pemerintahan modern yang demokratis.[1] Terdapat sedikitnya dua tugas pokok dan fungsi (tupoksi) dari pengembangan model constitutional review. Pertama, adalah untuk menjamin adanya sebuah perimbangan atau hubungan yang sinergis yang menjadi refleksi dari berjalannya system demokrasi antara tiga cabang kekuasaan yang ada, eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Mekanisme ini dimaksudkan agar ketiga cabang kekuasaan yang ada tidak berjalan secara timpang, atau ada dominasi oleh satu cabang kekusaan yang satu terhadap cabang kekuasaan yang lain, semisal praktek-praktek executive heavy atau legislative heavy yang kerap melanda Indonesia. Kedua, adalah sebagai sebuah upaya untuk melindungi hak-hak konstitusional warga negara, yang telah dijamin konstitusionalitasnya oleh konstitusi (UUD), dari perilaku absolute pemegang kekuasaan, yang dapat berakibat pada dikebirinya/dilanggarnya hak-hak fundamental warga negara.[2]

Ide constitutional review pada kelanjutannya tumbuh dengan massif seiring dengan menguatnya semangat penegakkan konstitusi sebagai grondnorm/higest norm atau hukum dasar tertinggi, yang artinya segala peraturan perundang-undangan yang berada dibawahnya tidak boleh bertentangan dengan apa yang sudah diatur dalam konstitusi, semua norma hukum negara haruslah konsonan dengan norma-norma konstitusi.[3] Konstitusi menjadi perwujudan dari konsepsi negara hukum baik rechtsstaat maupun the rule of law, dimana negara tidak hanya berdasarkan pada kekuasaan semata (absolutisme/machtstaat), tetapi didasarkan atas hukum, yang diejawantahkan sekaligus disimbolkan dalam suatu konstitusi, sebagai bentuk kontrak sosial warga negara dengan negara. Konstitusi merupakan bentuk pelimpahan kedaulatan rakyat (the sovereignty of the people) kepada negara, melalui konstitusilah rakyat merelakan pemberian sebagian hak-haknya kepada negara. Oleh karena itu, konstitusi harus senantiasa dikawal dan dijaga, sebab semua bentuk penyimpangan kekuasaan, baik oleh pemegang kekuasaan maupun aturan hukum di bawah konstitusi terhadap konstitusi, merupakan ujud pengingkaran terhadap kedaulatan rakyat.

Pascameletusnya Revolusi Perancis, yang melahirkan gagasan pemisahan kekuasaan negara secara ketat (strict separation of governmental power), sebagaimana dicetuskan oleh Montesquieu 1748, pemisahan secara absolut ini merupakan manifestasi perlawanan terhadap tradisi absolutisme. Berakar dari gagasan pemisahan kuasa inilah kemudian berkembang ide yang dikenal dengan judicial review, doktrin ini mengajarkan bahwa hakim memiliki kewenangan untuk menilai dan menentukan berlaku tidaknya suatu aturan hukum yang dianggap sesuai atau bertentangan dengan aturan-aturan yang lebih tinggi.[4] Meski Perancis pada waktu itu menolak pandangan ini, karena berpegang teguh pada supremasi parlemen, sebagai lembaga perwakilan rakyat, setidaknya ide tentang mekanisme judicial review telah terlontar semenjak pecahnya Revolusi Perancis.

Upaya penegakkan konstitusi dan perlindungan terhadap hak-hak warga negara menjadi karakteristik dari cita-cita tentang negara hukum, meskipun karakteristik ini kemudian diaplikasikan dalam bentuk yang berbeda, namun esensi keduanya tetaplah sama. Konsep rechtsstaat mengehendaki perlindungan hak-hak konstitusional warga negara melalui mekanisme paradilan adiministrasi, yang artinya warga negara dapat mengajukan gugatan administrasi terhadap tindakan pemegang kekuasaan atau aturan yang dianggap melanggar hak-hak konstitusionalnya, pada sebuah lembaga peradilan administrasi, sedangkan konsep the rule of law menitikberatkan pada metode judicial, atau melalui mekanisme judicial review. Karena tulisan ini akan mencoba untuk melakukan penelusuran terhadap pelembagaan pengadilan tata negara (constitutional court), maka tulisan ini selanjutnya akan lebih banyak mengelupas term judicial review, dan mengenai upaya administrasi akan dikupas pada bagian tulisan yang lain.

Doktrin judicial review menyeruak kembali dan dipertegas oleh Mahkamah Agung Amerika Serikat (The Supreme Court United States of America) ketika memutus perkara Marbury versus Madison tahun 1803. Dalam putusannya John Marshall sebagai Ketua Mahkamah Agung (chief justice) menyatakan bahwa Judiciary Act 1789 yang dijadikan dasar gugatan William Marbury terhadap James Madison adalah bertentangan dengan Article III Section 2 Konstitusi Amerika Serikat, sehingga dalam memeriksa perkara tersebut Mahkamah Agung menggunakan pintu kewenangan yang ditafsirkan dari konstitusi, bukan melalui Judiciary Act 1789. Peristiwa monumental yang tidak pernah terjadi dalam dunia peradilan sebelumnya inilah yang kemudian melatarbelakangi lahirnya gelar sebagai lembaga pengawal konstitusi (the guardian of constitution), yang melekat pada Mahkamah Agung. Konstitusi menjadi “the supreme law of the land,” oleh karenanya segala peraturan perundang-undangan yang berada di bawahnya harus tunduk dan konsonan terhadapnya, apabila terjadi pertentangan, maka aturan yang lebih rendah dinyatakan tidaklah berlaku mengikat. [5] jadi, di sini Mahkamah Agung berfungsi sebagai negative legislature, dan hakim-hakimnya berkedudukan sebagai judge made law, karena mereka berwenang menemukan dan menginterpretasikan suatu aturan hukum dengan sandaran konstitusi.

Jika di Amerika Serikat yang menganut system hukum anglo saxon fungsi sebagai the guardian and the interpreter of constitution melekat pada Mahkamah Agung, maka lain lagi yang berlaku di Austria yang menganut system hukum Eropa Kontinental. Austria yang menganut model Kelsenian (the Kelsenian model) 1920, mempunyai sebuah institusi peradilan tersendiri di luar Mahkamah Agung, yang melaksanakan fungsi constitutional review. Institusi ini disebut sebagai Mahkamah Konstitusi (Constitutional Court/Verfassungsgerichtshoft). Usulan pembentukan Mahmkamah Konstitusi disampaikan ketika Kelsen diangkat sebagai anggota lembaga pembaharau Konstitusi Austria (Chancelery), pada tahun 1919-1920. Mahkamah Konstitusi Austria menjadi Mahkamah Konstitusi pertama di dunia. Model pemisahan ini terkait dengan hubungan antara prinsip supremasi konstitusi (the principle of the supremacy of the constitution) dan prinsip supremasi parlemen (the principle of the supremacy of the parliament). Terhadap konsepsi ini Hans Kelsen mengatakan: “Penerapan peraturan-peraturan konstitusi mengenai pembuatan undang-undang hanya dapat dijamin secara efektif jika suatu organ selain organ legislative diberi mandat untuk menguji apakah suatu undang-undang (hukum) sesuai atau tidak dengan konstitusi, dan untuk membatalkannya jika –menurut pendapat organ ini– hukum tersebut “tidak konstitusional.” Mungkin ada organ khusus yang dibentuk untuk tujuan ini, misalnya, pengadilan khusus yang disebut “pengadilan konstitusi;” atau pengawasan “kekonstitusionalitasan” suatu undang-undang yang disebut judicial review, dapat dilakukan oleh pengadilan-pengadilan biasa, dan terutama oleh pengadilan tertinggi (Mahkamah Agung).”[6]

Model pembagian dua lembaga (Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi) yang dikemukakan Hans Kelsen ini, kemudian banyak ditiru oleh negara-negara di dunia, termasuk Indonesia, dengan maksud untuk memaksimalkan fungsi dari mekanisme constitutional review dan judicial review. Walaupaun begitu, sampai saat ini, baru sekitar 78 negara yang memiliki organ Mahkamah Konstitusi, karena kemunculan organ ini merupakan sebuah fenomena baru dalam dunia ketatanegaraan. Yang menarik dicermati, kemunculan organ Mahkamah Konstitusi yang terlepas dari lembaga Mahkamah Agung, umumnya terjadi pada negara-negara yang mengalami perubahan dari otoritarian menjadi negara demokrasi konstitusional.

Salah satu keberhasilan kekuasaan Napoleon Bonaparte adalah dia berhasil mengokupasi beberapa wilayah Eropa di sekitar Perancis, termasuk Nederland. Napoleon menjadikan Nederland sebagai daerah persemakmuran Perancis dengan nama Republik Bataaf. Republik ini diserahkan kepada adik Napoleon (Napoleon III). Konsekuensi logis dari okupasi ini adalah Nederland harus mengikuti ketentuan hukum yang berlaku di Perancis, termasuk Code Penal Perancis. Ketika penjajahan Perancis di Nederland sudah berakhir, Belanda mengadopsi ketentuan asas legalitas dalam Pasal 1 Wetboek van Stafrecht Nederland 1881. Karena berlakunya asas konkordansi anatara Nederland dan Hindia Belanda, maka masuklah ketentuan asas legalitas dalam Pasal 1 Wetboek van Stafrecht Hindia Belanda 1918. Selanjutnya asas umum dalam semua hukum menyatakan bahwa undang-undang hanya mengikat apa yang terjadi dan tidak mempunyai kekuatan surut. Hal ini sesuai dengan ketentuan Pasal 6 Algemene Bepalingen van wetgeving voor Nederlands Indie (AB) Staatsblad 1847 Nomor 23. Ketentuan yang bisa menyatakan suatu undang-undang/aturan berlaku surut hanyalah ketentuan yang secara hirarki tingkatannya lebih tinggi dari undang-undang itu sendiri (undang-undang dasar/konstitusi). Artinya suatu undang-undang tidak bisa menyimpangi ketentuan non retroaktif, apabila konstitusi tidak memberikan kewenangan untuk penyimpangan itu. Setelah Proklamasi 17 Agustus 1945, Indonesia mengalami perubahan hukum, dari hukum kolonial berubah menjadi hukum nasional. Perubahan ini juga ditandai dengan diundangkannya Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada 18 Agustus 1945, yang selanjutnya akan dijadikan pijakan dalam penyusunan undang-undang di bawahnya. Selain akan dibentuk aturan-atauran hukum baru, dalam undang-undang dasar ini juga berlaku ketentuan peralihan, Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 (sebelum amandemen) menyatakan, “Segala badan negara dan peraturan yang ada masih langsung berlaku, selama belum diadakan yang baru menurut Undang-Undang Dasar ini.” Ini berarti peraturan perundang-undangan yang ada pada masa kolonial masih akan tetap berlaku, sebelum dikeluarnya ketentuan baru menurut UUD 1945. Termasuk di dalamnya ketentuan Pasal 1 KUHPidana (Wetboek van Stafrecht), yang menegaskan berlakuanya asas legalitas dan non retroaktif.

Mengapa ketentuan ini kemudian perlu dibicarakan? Sebab aturan-aturan yang ada dalam Undang-Undang Dasar 1945 (sebelum amandeman), tidak ada satu pasal pun yang menyatakan secara tegas dan eksplisit tentang berlakunya asas legalitas dan non retroaktif. Berarti, secara teoritis UUD 1945 (sebelum amandemen) memberi kesempatan untuk melakukan penyimpangan terhadap ketentuan asas legalitas, karena tidak ada pasal-pasalnya yang merumuskan ketentuan asas legalitas.[1]

Sesaat setelah pembubaran Republik Indonesia Serikat (RIS) pada 17 Agustus 1950, Indonesia menggunakan Undang-Undang Dasar Sementara 1950, sebagai pengganti Konstitusi RIS, dan menunggu disusunnya undang-undang dasar baru. Dalam ketentuan Undang-Undang Dasar Sementara 1950 dicantumkan ketentuan berlakunya asas legalitas, ketentuan ini terdapat dalam Pasal 14 ayat (2) yang berbunyi, “Tidak seorang juapun boleh dituntut untuk dihukum atau dijatuhi hukuman, kecuali karena suatu aturan hukum yang sudah ada dan berlaku terhadapnya.” Kemudian untuk melindungi ketentuan hukum pidana adat, yang tidak tertulis, agar tetap berlaku, serta menjunjung tinggi ketentuan asas legalitas, maka dikeluarkan ketentuan dalam Pasal 5 ayat (3b) Undang-Undang Darurat No. 1 Tahun 1951, yang berbunyi:

”Hukum materiil sipil dan untuk sementara waktu pun hukum materiil pidana sipil yang sampai kini berlaku untuk kaula-kaula daerah Swapraja dan orang-orang yang dahulu diadili oleh Pengadilan Adat, ada tetap berlaku untuk kaula-kaula dan orang itu, dengan pengertian : bahwa suatu perbuatan yang menurut hukum yang hidup harus dianggap perbuatan pidana, akan tetapi tiada bandingnya dalam Kitab Hukum Pidana Sipil, maka dianggap diancam dengan hukuman yang tidak lebih dari tiga bulan penjara dan/atau denda lima ratus rupiah, yaitu sebagai hukuman pengganti bilamana hukuman adat yang dijatuhkan tidak diikuti oleh pihak terhukum dan penggantian yang dimaksud dianggap sepadan oleh hakim dengan besar kesalahan yang terhukum, bahwa, bilamana hukuman adat yang dijatuhkan itu menurut fikiran hakim melampaui padanya dengan hukuman kurungan atau denda yang dimaksud di atas, maka atas kesalahan terdakwa dapat dikenakan hukumannya pengganti setinggi 10 tahun penjara, dengan pengertian bahwa hukuman adat yang menurut faham hakim tidak selaras lagi dengan zaman senantiasa mesti diganti seperti tersebut di atas, dan bahwa suatu perbuatan yang menurut hukum yang hidup harus dianggap perbuatan pidana dan yang ada bandingnya dalam Kitab Hukum Pidana Sipil, maka dianggap diancam dengan hukuman yang sama dengan hukuman bandingnya yang paling mirip kepada perbuatan pidana itu.”

Pada perjalanan selanjutnya ternyata Indonesia tidak mampu membentuk undang-undang dasar baru. Dewan Konstituante hasil Pemilu 1955, yang diberi tugas menyusun undang-undang dasar baru tidak mampu menyelesaikan tugasnya secara cepat, sebagai akibat dari pertentangan kepentingan partai-partai, yang tidak pernah menemukan titik temu. Akhirnya pada tanggal 5 Juli 1959, Presiden Sukarno, melalui Dekrit Presiden menyatakan pembubaran Dewan Konstituante, penggunaan kembali Undang-Undang Dasar 1945 dan tidak berlakunya Undang-Undang Dasar Sementara 1950. Namun ketentuan dalam Pasal 5 ayat (3b) Undang-undang Darurat No. 1 Tahun 1951, dinyatakan tetap berlaku, walaupun ketentuan UUDS 1950 sudah tidak berlaku lagi.

Seiring dengan berlakunya kembali UUD 1945 (asli), maka berarti pula ketentuan yang mengatur tentang berlakunya asas legalitas dalam hukum Indonesia tidak ada lagi. Meskipun pada kenyataannya ketentuan peraturan perundang-undangan yang berada di bawah Undang-Undang Dasar 1945, tidak ada yang menyimpangi ketentuan asas legalitas dan non retroaktif. Hal ini dikarenakan UUD 1945 tidak secara tegas juga menyebutkan adanya ketentuan yang memperbolehkan penyimpangan terhadap asas legalitas dan non retroaktif.

Masa Orde Lama di bawah rezim Sukarno, banyak menawarkan konsep-konsep baru di luar UUD 1945, seperti halnya MANIPOL USDEK, NASAKOM, dan beberapa gagasan baru, yang boleh dikatakan menyimpang dari ketentuan undang-undang dasar. Pada akhirnya kekuasaan Sukarno tumbang, dan digantikan oleh rezim Orde Baru pimpinan Suharto, belajar dari pengalaman masa sebelumnya yang banyak melakukan penyimpangan terhadap konstitusi, maka tema besar pemerintahan Orde Baru adalah menjalankan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen. Akan tetapi terminologi secara murni dan konsekuen yang terlalu dipaksakan, akibatnya malah membuat undang-undang dasar terkesan kaku, UUD 1945 dianggap sebagai sesuatu yang sakral dan tidak boleh diganggu gugat. Perkembanganya UUD 1945 malah dijadikan dalih dalam melegalkan tindakan represifitas penguasa yang sewenang-wenang. UUD 1945 dijadikan alat untuk memupuk kekuatan ekonomi bagi sekelompok masyarakat tertentu. Model pembangunan rezim Suharto yang menganut ideologi developmentalism mensyaratkan adanya stabilitas politik dan keamanan yang kuat sebagai harga mati. Akibatnya memungkinakan rezim untuk mengabaikan hak-hak politik rakyat dan Hak Asasi Manusia. Di tingkat global, wacana globalisasi mulai diusung sejak pertengahan 80-an. Konsekuensi dari kemenangan kelompok kanan baru (new right) ini ialah, ditempatkannya isu demokratisasi pada bagian penting, dalam pergerakan modal internasional. Secara khusus, sistem kapitalisme negara yang dijalankan di Indonesia, tidak lagi efektif bagi perputaran modal. Kemudian muncullah tuntutan bagi rezim untuk membuka diri terhadap desakan liberalisasi politik dan ekonomi. Di beberapa belahan negara Dunia Ketiga, inilah awal dimulainya proyek redemokratisasi, yang ditandai oleh kejatuhan rezim-rezim otoriter. Akhirnya, pada 21 Mei 1998 rezim neo-fasis militer Orde Baru runtuh. Konsekuensi dari tumbangnya rezim Suharto adalah adanya upaya untuk mencapai sistem politik yang mengarah pada demokrasi subtansial.[2] Artinya bagaimana kemudian sistem demokrasi yang selama ini kita anut bisa mencapai substansi dari sistem demokrasi itu sendiri. Penyelenggaraan Pemilu 1999 menjadi proses penting dalam upaya tersebut.

Tidak ingin mengulangi pengalaman pahit dimasa yang lampau, yaitu munculnya penguasa despotis, yang melegitimasi dirinya dengan naskah-naskah suci konstitusi, segeralah muncul suara-suara untuk melakukan amandemen terhadap Undang-Undang Dasar 1945. Sidang amandemen pertama berhasil diputuskan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat pada tanggal 19 Oktober 1999. Selanjutnya berlangsung hingga empat kali proses amandemen. Rapat paripurna Majelis Permusyawaratan Rakyat guna memutuskan perubahan ke empat UUD 1945 berlangsung pada 10 Agustus 2002. Empat kali proses amandemen UUD 1945 membuat ketentuan pasal-pasal yang ada menjadi lebih rinci dan memberikan kepastian hukum.

Mengenai pencantuman asas legalitas dan prinsip non retroaktif, untuk lebih menjamin adanya kepastian hukum bagi warga negara, UUD 1945 pascaamandemen kembali memasukkan ketentuan tersebut dalam pasal-pasalnya. Ketentuan yang mengatur pengakuan terhadap asas legalitas dan prinsip non retroaktif diatur dalam BAB XA Tentang Hak Asasi Manusia Pasal 28 I ayat (1). Dengan masuknya ketentuan ini dalam Undang-Undang Dasar 1945, berarti UUD 1945 tidak memberikan peluang lagi untuk melakukan penyimpangan terhadap asas legalitas dan prinsip non retroaktif, karena sudah dengan jelas tersurat dalam pasal tersebut menyatakan “…, hak untuk diakui sebagai pribadi di hadapan hukum, dan hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun.” Kata-kata yang tidak dapat dikurangi dalam keadaaan apapun memberikan penegasan bagi ketentuan pasal tersebut, bahwa konstitusi tidak lagi memberikan peluang bagi berlakunya suatu aturan yang menganut prinsip berlaku surut (retroaktif). Bambang Purnomo mengatakan, untuk melakukan penyimpangan asas legalitas dan memperlakukan suatu undang-undang berlaku surut harus dibuat suatu peraturan khusus yang mengatur hal tersebut, dan undang-undang dasar membolehkan untuk itu. Hal itu boleh dilakukan pun apabila keadaan kepentingan umum dibahayakan dan hanya terhadap perbuatan-perbuatan yang menurut sifatnya membahayakan kepentingan umum.[3]

Pada Jaman Romawi Kuno dikenal adanya istilah criminal extra ordinaria, yang berarti kejahatan-kejahatan yang tidak disebutkan dalam undang-undang. Ketika hukum Romawi kuno diterima oleh raja-raja Eropa Barat, istilah criminal extra ordinaria diterima pula. Kondisi ini kemudian memungkinkan raja-raja yang berkuasa untuk bertindak sewenang-wenang terhadap perbuatan-perbuatan –yang dikatakan jahat-, namun belum diatur di dalam undang-undang. Lahirnya Magna Charta Libertatum di Inggris pada 1215 merupakan salah bentuk reaksi terhadap praktik kesewenang-wenangan raja di masa itu. Ini adalah fase pertama ketika manusia mulai memikirkan dan memperjuangkan hak-haknya sebagai manusia. Upaya penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia sebenarnya telah ada sebelum lahirnya Magna Charta. Kitab suci agama Hindu, Veda, telah membicarakan perlunya penghormatan atas hak-hak asasi manusia sejak 3000 tahun yang lalu. Piagam Madinah yang ditandatangani Nabi Muhammad SAW pada abad ke 6 Masehi, sebenarnya juga merupakan deklarasi kesepakatan penghormatan terhadap hak-hak asasi manusia.[1]

Asas legalitas yang dikenal dalam hukum pidana modern muncul dari lingkup sosiologis Abad Pencerahan yang mengagungkan doktrin perlindungan rakyat dari perlakuan sewenang-wenang kekuasaan. Sebelum datang Abad Pencerahan, kekuasaan dapat menghukum orang meski tanpa ada peraturan terlebih dulu. Saat itu, selera kekuasaanlah yang paling berhak menentukan apakah perbuatan dapat dihukum atau tidak. Untuk menangkalnya, hadirlah asas legalitas yang merupakan instrumen penting perlindungan kemerdekaan individu saat berhadapan dengan negara. Dengan demikian, apa yang disebut dengan perbuatan yang dapat dihukum menjadi otoritas peraturan, bukan kekuasaan. Perlindungan terhadap hak-hak rakyat banyak yang pada mulanya dilakukan melalui perjuangan dengan asas politik, yakni dengan menghadapkan kepentingan rakyat vis a vis kekuasaan raja yang absolut. Akar gagasan asas legalitas berasal dari ketentuan Pasal 39 Magna Charta (1215) di Inggris, yang menjamin adanya perlindungan rakyat dari penangkapan, penahanan, penyitaan, pembuangan, dan dikeluarkannya seseorang dari perlindungan hukum/undang-undang, kecuali ada putusan peradilan yang sah. Ketentuan ini diikuti Habeas Corpus Act (1679) di Inggris yang mengharuskan seseorang yang ditangkap diperiksa dalam waktu singkat. Pasca lahirnya Magna Charta dan Habeas Corpus Act, jaminan atas hak dan kewajiban rakyat kemudian berubah menjadi asas-asas hukum. Asas-asas hukum ini dirumuskan dalam hukum tertulis, agar memiliki jamian kepastian hukum (rechtszekerheid). Pelopor perjuangan politik dan hukum di Inggris adalah John Locke (1760).[2]

Perjuangan rakyat Inggris tersebut kemudian berkembang hingga ke Perancis, sebagai bentuk perlawanan atas kesewenag-wenangan raja Louis XIV, dengan simbol Penjara Bastille sebagai simbol kekuasaan raja yang despotis. Perjuangan rakyat Perancis dipengaruhi oleh dua orang filsuf paling terkemuka Abad Pencerahan, Charles Montesquieu (1689-1755) dan Jean Jacques Rousseau (1712-1778). Montesquieu lewat bukunya L’esprit des Lois (1748) dan bukunya Rousseau “Dus Contrat Social, ou principes du droit politique” (1762) memperkenalkan pemikiran asas legalitas, sebagai bentuk perlawanan terhadap konsep Let’s ces moi, yang didengungkan Raja Louis. Selain dipengaruhi oleh kedua filsuf tersebut perkembangan asas legalitas di Perancis juga dipengaruhi oleh Marquis de Lafayette, seorang sahabat George Washington, yang membawa pemikiran asas legalitas dari Amerika ke Perancis. Di Amerika, ketentuan asas legalitas sudah dicantumkan dalam Declaration of Independence 1776, di sana disebutkan tiada seorang pun boleh dituntut atau ditangkap selain dengan, dan karena tindakan-tindakan yang diatur dalam, peraturan perundang-undangan. Pemikiran asas legalitas kemudian diimplementasikan sebagai undang-undang dalam Pasal 8 Declaration des droits de L’homme et du citoyen (1789). Asas ini kemudian dimasukkan dalam Pasal 4 Code Penal Perancis pada masa pemerintahan Napoleon Bonaparte (1801). Bunyi ketentuan ini adalah bahwa “ Tidak ada sesuatu yang boleh dipidana selain karena suatu wet yang ditetapkan dalam undang-undang dan diundangkan secara sah.”[3] Beccaria, dalam “Dei delitti e drllee pene” (Over misdaden en straffen 1764) juga menyatakan bahwa individu harus dilindungi dari perbuatan sewenang-wenang. Oleh karenanya perlu dibuat suatu hukum sebelum delik itu terjadi. Hukum itu harus mengatur dengan jelas dan tegas, sehingga bisa memberi petunjuk dalam menjalankan peradilan pidana.[4]

Perjalanan selanjutnya, Von Feuerbach seorang sarjana Jerman, merumuskan adagium “Nullum delictum, nulla poena sine praevia lege poenali.” Bahwa tidak delik, tidak ada pidana tanpa peraturan lebih dahulu. Adagium ini terkandung dalam bukunya Lehrbuch des peinlichen Rechts (1801). Asas legalitas yang dikemukakan oleh Feuerbach mengandung tiga pengertian:[5]

1. Tidak ada perbuatan dapat dipidana, apabila belum diatur dalam undang-undang.

2. Dalam menentukan adanya perbuatan pidana tidak boleh digunakan analogi.

3. Aturan-aturan hukum pidana tidak berlaku surut (non retroaktif).

Ketentuan asas legalitas diakui pertama kali oleh konstitusi Amerika Serikat tahun 1783, dicantumkan dalam Article I Section 9 yang berbunyi: “No bill of attainder or ex post pacto law shall be passed”. Lalu diikuti oleh Perancis di dalam Declaration des droits de L’homme et du citoyen 1789. Selanjutnya ketentuan ini diikuti oleh negara-negara yang menganut sistem hukum Eropa Kontinental –kepastian hukum dijunjung tinggi-.

Tujuan yang ingin dicapai dari asas legalitas itu sendiri adalah memperkuat kepastian hukum, menciptakan keadilan dan kejujuran bagi terdakwa, mengefektifkan fungsi penjeraan dalam sanksi pidana, mencegah penyalahgunaan kekuasaan, dan memperkokoh rule of law.[6] Di satu sisi asas ini memang dirasa sangat efektif dalam melindungi hak-hak rakyat dari kesewang-wenangan penguasaa. Namun, efek dari pemberlakuan ketentuan asas legalitas adalah, hukum kurang bisa mengikuti perkembangan pesat kejahatan. Ini menjadi kelemahan mendasar dari pemberlakuan asas legalitas. E Utrecht mengatakan, asas legalitas kurang melindungi kepentingan-kepentingan kolektif (collectieve belangen), karena memungkinkan dibebaskannya pelaku perbuatan yang sejatinya merupakan kejahatan tapi tidak tercantum dalam peraturan perundang-undangan. Jadi, paradigma yang dianut asas ini adalah konsep mala in prohibita (suatu perbuatan dianggap kejahatan karena adanya peraturan), bukan mala in se (suatu perbuatan dianggap kejahatan karena tercela).[7]

Penyimpangan Terhadap Ketentuan Asas Legalitas

Pada perkembangannya kejahatan dikategorikan menjadi dua kriteria, kejahatan yang sifatnya nasional dan kejahatan yang sifatnya internasional. Kejahatan nasional adalah kejahatan yang dianggap sebagai suatu perbuatan jahat menurut masyarakat di suatu negara. Untuk itu kejahatan nasional ditentukan oleh masyarakat dan lembaga pembentuk undang-undang di suatu negara. Sementara kejahatan internasional adalah kejahatan yang dianggap oleh masyarakat internasional sebagai perbuatan jahat. Penentuan jenis kejahatan internasional dilakukan atas dasar suatu kebiasaan yang terpelihara dikalangan negara-negara. Selanjutnya kebiasaan ini kemudian dikodifikasikan dalam suatu bentuk perjanjian yang sifatnya multilateral (banyak negara). Setelah melalui pertimbangan di dalam negeri masing-masing peserta perjanjian, maka hasil perjanjian tersebut akan diratifikasi/diadopsi ke dalam hukum nasional masing-masing negara peserta. Sampai sekarang yang dikenal dengan kejahatan internasional adalah kejahatan bajak laut dan bentuk kejahatan yang disebutkan dalam statuta pembentukan International Criminal Court (ICC), yaitu melipuiti: Kejahatan genosida, Kejahatan terhadap kemanusian, Kejahatan perang, Kejahatan melancarkan perang agresi. Dalam ketentuan hukum internasional, konsep pemberlakuan asas retroaktif hanya boleh diterapkan terhadap bentuk-bentuk kejahatan internasional, yaitu bentuk-bentuk kejahatan yang telah disebutkan dalam statuta pembentukan Mahkamah Pidana Internasional.

Pemberlakuan asas retroaktif (penyimpangan terhadap asas legalitas) sejatinya bukan hal baru dalam dunia hukum. Proses peradilan penjahat perang Nuremberg (1946), Tokyo (1948), Rwanda (1993) dan Yugoslavia (1996) adalah deretan contoh pemberlakuan asas berlaku surut untuk menyeret para tersangka ke depan meja hijau. Penerapan asas retroaktif secara terbatas ini jelas membuktikan bahwa asas hukum non-retroaktif bukan lagi asas hukum yang bersifat universal. Indonesia sebagai negara yang menempatkan prinsip legalitas dapat menerapkan asas retroaktif dalam suatu kasus pidana yang memiliki kekecualian dalam sifatnya. Misalnya, diterapkan terhadap kasus dalam hukum pidana yang berkaitan dengan kejahatan yang dinamakan criminal extra ordinaria[8] atau kejahatan yang tidak ada pengaturannya dalam hukum tertulis. Asas retroaktif juga