Stabilitas Politik sebagai harga mati bagi keberhasilan pembangunan dalam ideologi developmentalisme, memungkinkan rezim berkuasa untuk mengabaikan hak-hak politik rakyat dan Hak Asasi Manusia. Di tingkat global, wacana globalisasi mulai diusung sejak pertengahan 80-an.[1] Konsekuensi dari kemenangan kelompok kanan baru (new right)[2] ini ialah, ditempatkannya isu demokratisasi pada bagian penting, dalam pergerakan modal internasional. Secara khusus, sistem kapitalisme negara yang dijalankan di Indonesia, tidak lagi efektif bagi perputaran modal. Muncullah tuntutan bagi rezim untuk membuka diri terhadap desakan liberalisasi politik dan ekonomi. Di beberapa belahan negara Dunia Ketiga, inilah awal dimulainya proyek redemokratisasi, yang ditandai oleh kejatuhan rezim-rezim otoriter. Isu-isu liberalisasi selanjutnya semakin diterima secara luas setelah runtuhnya rezim komunis Rusia dan Eropa Timur. Bangkrutnya sosialisme internasional yang ditandai dengan diruntuhkannya Tembok Berlin, mempoisisikan kapitalisme sebagai kekuatan tak tertandingi. Sejak saat itulah perkembangan amat signifikan terjadi dalam globalisasi pembangunan ekonomi, perkembangan ini ditandai dengan: 1) semakin pesatnya internasionalisasi perdagangan dan finansial, 2) meningkatnya kekuatan TNC/MNC, dan 3) semakin kuatnya pengaruh institusi IMF, World Bank dan WTO.[3]

Dalam kerangka liberalisasi inilah lahir agenda good governance. Pertama kali dikemukakan Bank Dunia (dipublikasikan pertama dalam Laporan Bank Dunia tahun 1989 Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth). Agenda good governance yang lahir ketika perang dingin usai, merupakan bagian tak terpisahkan dari teknologi kekuasaan, yang bekerja dalam politik internasional, dan merupakan salah satu cara yang digunakan negara-negara Utara dalam mengelola dan melegitimasi keberlangsungan kekuasaan, dan hegemoninya atas negara-negara Selatan.[4] United Nations Development Programme (UNDP) memberi karakteristik good governance antara lain: participation, rule of law, transparancy, responsiveness, consensus orientation, equity, effectiveness and efficiency, accountability, strategic vision.[5] Menurut mereka pola kepemerintahan yang baru ini, menuntut keterlibatan seluruh elemen yang ada dalam masyarakat, dan segera bisa terwujud manakala pemerintah didekatkan dengan yang diperintah, yang berarti harus ada desentralisasi dan otonomi daerah.

Secara historis, kelahiran good governance tidak terlepas dari tumbangnya rezim otoritarian di beberapa negara. Rezim-rezim otoritarian di seluruh penjuru dunia berusaha menjustifikasi kekuasaan mereka dengan janji-janji pertumbuhan ekonomi, pembangunan, stabilitas, atau sejumlah cita-cita dan kondisi yang diharapkan lainnya. Akan tetapi kebanyakan rezim tersebut telah gagal memenuhi janji besar mereka, karena itu kemudian lahir klaim bahwa demokrasi adalah satu-satunya model pemerintahan dengan legitimasi dan persetujuan ideologis yang luas di dunia sekarang ini. Agenda good governance mendorong bentuk intervensi tertentu untuk mendemokratisasikan Dunia Ketiga, sembari membangun kontruksi bahwa negara maju secara implisit adalah demokratis. Good governance menjadi ajang promosi demokrasi, demi tujuan kebijakan luar negeri.

Namun, seiring berjalannya waktu, tersebar kabar juga, bahwa agenda good governance telah gagal berbuat sesuai dengan tujuan yang dinyatakan. Sebagian karena karakteristknya sulit didefinisikan dan dilaksanakan, serta para lembaga dan negara donor kerapkali tidak sepakat mengenai makna good governance yang pas. Agenda good governance sebenarnya merupakan generasi terakhir dari berbagi macam teori pembangunan yang pernah diargumentasikan sebelumnya, namun para pendukungnya selalu menyatakan bahwa good governance lain dengan teori-teori pembangunan yang ada sebelumnya. Kita ketahui bersama bahwa bujuk rayu teori pembangunan yang didengung-dengungkan sebelumnya telah mengalami kegagalan besar. Beberapa efek buruk dari agenda good governance antara lain:[6] mempertahankan status quo, lahirnya demokrasi eksklusioner, mengarah pada lenyapnya demokrasi, dan maraknya liberalisasi ekonomi. Walaupun kita juga tidak bisa memalingkan diri dari efek baik agenda good governance, agenda jangka pendek good governance sangat bisa kita rasakan manfaatnya, semisal: pemberantasan korupsi, pemerintahan yang bersih, adanya desentralisasi, dan tegaknya supremasi hukum. Oleh karena itu, guna mengantisipasi kemungkinan buruk good governance, apabila kita terlalu menjiplak konsep yang ditawarkan oleh Bank Dunia, sudah selayaknya jika rumusan good governance yang kita anut tidak mengadopsi secara mentah-mentah dari luar. Konsepsi good governance cukup digali dari khazanah budaya lokal nusantara. Herwin Nur menjelaskan:

Inti dari konsepsi good governance adalah control of life bagi aparatur negara, yang bisa diterjemahbebaskan sebagai aturan main dan tata cara hidup berbangsa, bernegara, dan bermasyarakat melalui upaya dan usaha kerja. Rambu-rambu yang dipakai cukup budaya malu. Malu kalau melanggar sumpahnya sebagai pegawai, khususnya sumpah jabatan. Dengan sanksi ke-malu-an ini memang belum dijamin rukun kerja terpenuhi secara alami. Masih diperlukan norma, efek samping, tanggung renteng, ikatan dan sanksi moral sampai platform budaya kerja.[7]

Lebih jauh Nur mengungkapkan bahwa lahirnya KKN merupakan akibat dominasi politik pada tatanan dan pranata birokrasi di era Orde Baru. Akan tetapi, yang terjadi pasca reformasi bukanya perbaikan, malahan lahirnya fenomena KKN Gotong Royong (dalam bahasa Denny Indrayana sering disebut sebagai korupsi berjamaah). Hal ini terjadi karena adanya iklim kondusif yang diberikan oleh sistem otonomi daerah yang kita anut. Karenanya kita tidak membutuhkan formulasi resep dan prospektus good governance, melainkan yang kita butuhkan ialah roh, semangat –ghirrah-, atau jiwa dari good governance yang diwataki oleh setiap aparatur negara. Hal ini agar proyek besar good governance tidak menjadi agenda pesanan dari Bank Dunia dan IMF, yang apabila dibiarkan justru akan memperparah kondisi Indonesia, bukan menjadi obat mujarab untuk keluar dari kubangan dan kemelut krisis dimensional.[8]

Usai keruntuhan rezim neofasis-militer Orde Baru di bawah kepemimpinan Jenderal Besar TNI (Purnawirawan) Soeharto pada Mei 1998, Indonesia menderita kebangkrutan ekonomi, dekadensi moral, kebuntuan kebudayaan, gelombang konflik sosial, dan sekian persoalan lain yang hingga kini belum terjawab. Pada Era Reformasi, demikian banyak orang sepakat menyebut Indonesia masa kini, diharapkan sekian persoalan rumit dan ruwet itu dapat segera terselesaikan sehingga masyarakat Indonesia bisa menyongsong masa depan yang cerah, demokratis, adil, dan sejahtera. Pada Era Reformasi, pembaharuan tata politik nasional dalam suasana transisi menuju demokrasi dimulai dengan Pemilu 1999. Pemilu ini dinilai sukses merestrukturisasi kepemimpinan nasional dan lokal secara demokratis, menghasilkan sejumlah pembaruan konstitusi dan tata hukum turunannya, mendesentralisasi kekuasaan, dll. Namun, meski harus tetap diakui ada beberapa capaian positifnya, perubahan-perubahan itu masih lebih bersifat prosedural, sedikit sekali—atau bahkan sama sekali tidak—membawa perubahan yang lebih substansial. Tatanan politik lama masih menjadi corak pekat kehidupan politik kini. Korupsi, kolusi, dan nepotisme masih mewarnai berbagai lembaga yang menjadi tulang punggung penataan format kenegaraan Indonesia. Lembaga legislatif, eksekutif, maupun yudikatif masih diwarnai oleh segunung penyakit kronis yang memberi efek buruk dalam menjalankan fungsi-fungsinya.

Meski secara formal dan simbolik rezim neofasis-militer Orde Baru sudah runtuh delapan tahun lalu, namun sekian banyak penyakit warisannya masih membekas. Salah satunya adalah, kebijakan yang membuat rumit jalur-jalur birokrasi dan tata pemerintahan. Akibatnya penyakit korupsi sulit sekali untuk diberantas, sebagai efek dari sistemiknya jejaring yang telah dibangun oleh Orde Baru untuk menciptakan budaya korupsi –dikatakan belum afdhol, jika seorang pejabat belum melakukan tindakan korupsi di masa jabatannya-.

Korupsi yang merajalela dalam sistem birokrasi Indonesia, salah satu sebabnya adalah model birokrasi patrimonial yang dianut oleh Indonesia,[1] seperti dikemukakan oleh Weber, birokrasi patrimonial ialah suatu sistem birokrasi dimana jabatan dan perilaku dalam keseluruhan hirarki birokrasi lebih didasarkan pada hubungan familier, hubungan pribadi dan hubungan ‘bapak-anak buah’ (patron client).[2] Max weber berkeyakinan, struktur birokrasi patrimonial akan tidak melancarkan perkembangan ekonomi yang berciri kapitalis dan swasta, sebab terdapat banyak ketidakselarasan antara sistem patrimonial dan dan bentuk pertumbuhan industri ekonomi yang berwatak kapitalis.[3]

Dorojatun Kuntjoro Jakti menyebut birokrasi patrimonial serupa dengan lembaga perkawulaan, di mana patron adalah gusti atau juragan, dan klien adalah kawula. Hubungan anatara gusti-kawula bersifat ikatan pribadi, implisit dianggap mengikat seluruh hidup, seumur hidup, dengan loyalitas primordial sebagai dasar pertalian hubungan.[4] Mansyur Semma dalam disertasinya “Negara dan korupsi dalam Pandangan Mochtar Lubis”, seperti diterangkan dalam KOMPAS, 21 November 2006, menjelaskan:

…bahwa warisan birokrasi patrimonial modern dan masa feodalismenya di Indonesia telah menimbulkan birokrasi nepotisme, yang memberi jabatan atau jasa khusus kepada sanak dan sahabat. Dalam lingkungan yang seperti itu, korupsi dianggap sebagai sesuatu yang wajar-wajar saja dan masyarakat pun tidak marah jika mengetahui berbagai tindakan korup yang telah terjadi.

Mengenai cakupan dari lapangan birokrasi itu sendiri, Fred Riggs menjelaskan bahwa birokrasi yaitu keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer, yang melakukan tugas membantu pemerintah, dan mereka menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.[5] Senada dengan Riggs, Etzioni dan Halevy juga mendefinisikan birokrasi sebagai organisasi hirarkis pemerintah yang ditunjuk untuk menjalankan tugas melayani kepentingan umum.[6] Lebih jauh Etzioni dan Halevy menjelaskan birokrasi diharapkan bersikap netral sekaligus patuh, hanya bertanggung jawab pada pekerjaan yang diurusi dan sekaligus tunduk pada tanggung jawab yang sudah digariskan oleh kementrian (departemen) masing-masing. Intinya birokrasi harus bersikap politis dan non politis pada saat yang sama.[7]

Apabila kita telaah dari perspektif sejarah, model-model birokrasi di Indonesia, sudah dimulai sejak model kepagawaian sipil pribumi diterapkan di Jawa, model ini berkembang pada akhir masa kekuasaan kolonial. Para pegawai sipil pribumi ini disebut dengan sebutan ‘Pangreh praja’ atau penguasa kerajaan, sedangkan oleh Belanda mereka disebut dengan inlandsch bestuur atau pemerintahan pribumi.[8] Pada masa tersebut sebenarnya telah diadakan upaya-upaya untuk mentransformasikan sistem birokrasi patrimonial menuju sistem birokrasi yanmg rasional. Proyek ini dikerjakan melalui serangkaian reformasi-reformasi yang masuk akal, mulai dari perekrutan pegawai, pelatihan, prosedur promosi dan spesialisasi fungsional.[9] Akan tetapi, dalam perjalanannya proyek ini tidak sepenuhnya berhasil, atau boleh dikatakan nihil. Hal ini terjadi akibat dari masih kuatnya hegemoni dan dominasi dari pemerintahan kolonial yang berkuasa, imbasnya pemerintahan pribumi sebagai bawahan harus manut takluk pada penjajah sebagai atasan. Tradisi semacam inilah yang selanjutnya berkembang hingga mencapai puncaknya pada masa Orde Baru, dan terus berlanjut hingga sekarang.

Selain pengaruh dari sistem birokrasi patrimonial, kekuasaan absolut birokrasi juga semakin berkembang karena konsepsi negara modern yang mempunyai kapasitas untuk memonitor ekonomi rakyatnya dan kemampuannya untuk menyediakan pelayanan publik.[10] Konsepsi negara modern selanjutnya meningkat kapasitasnya menjadi sistem negara kesejahteraan (welfare state), yang mengharuskan birokrasi untuk kuat dalam menjalankan peran-peran tersebut. Birokrasi dalam negara modern menjadi aktor yang memberikan alokasi bagi sumber-sumber daya yang terus bertambah. Akibatnya, semakin banyak orang yang menggantungakn hidupnya pada birokrasi, demi menjamin kelangsungan hidupnya.[11] Pada titik inilah birokrasi menjadi sumber terjadinya tindakan korupsi yang dilakukan oleh para birokrat, atau orang yang menggantungkan hidupnya pada birokrasi. Tindakan semacam ini menjadi semakin menguat setelah rezim Orde Baru menerapkan fungsionalisme Parsonian[12] secara membabi buta. Sebagai bagian dari proyek besar Amerika Serikat untuk menghegemoni konstruksi pemikiran para intelektual Indonesia. Banyak teori-teori diciptakan untuk memberi legitimasi atas model-model pembangunan yang dijalankan oleh pemerintah Orde Baru, seperti halnya teori tinggal landas dan teori repilita.[13] Model-model seperti itulah yang kemudian menjadi pemicu lahirnya jejaring korupsi yang sistemik, karena para koruptor dalam jalur-jalur birokrasi berusaha melindungi tindakannya dengan berbagai macam teori, dan meligitimasinya dengan berbagai aturan hukum. Rezim despotis Soeharto sengaja menciptakan suatu bentuk masyarakat birokratis untuk mendukung terjadinya penyelewengan-penyelewengan yang dilakukan oleh para kapitalis birokrat. Lans Castle memberikan ciri pada masyarakat birokratik yaitu:

Pertama, lembaga politiok yang dominan adalah aparat birokrasi. Kedua, lembaga-lembaga politiok lainnya, seperti parlemen, partai politik, dan interest group semuanya lemah dan tidak mampu melakukan balance, serta kontrol kepada birokrasi. Ketiga, massa di luar birokrasi secara politis dan ekonomis pasif, yang merupakan sebab terpenting melemahnya peraran partai politik, dan secara timbal balik menguatkan peranan birokrasi.[14]

Jawaban atas carut-marutnya berbagai persoalan yang ada dalam sistem birokrasi Indonesia adalah adanya reformasi sistem birokrasi. Reformasi ini dapat diwujudkan dengan perubahan dari sistem birokrasi patrimonial menuju sisitem birokrasi yang rasional, sebab birokrasi rasional merupakan unsur pokok dalam rasionalisasi dunia modern.[15] Seperti halnya pemerintahan kolonial pada masa yang lampau, reformasi birokrasi dapat dimula dari sistem perekrutan pegawai, di mana pada tahap inilah akan diketahui bagaimana kapabilitas dari masing-masing calon pegawai, untuk itu diperlukan suatu seleksi ketat. Model seleksi semacam ini sebenarnya sudah diterapkan sejak lama, tercatat semenjak tahun 1864, pemerintah kolonial Belanda sudah mengadakan “Ujian Kleinambtenaars” untuk mengangkat pegawai-pegawai kecil pemerintah. Seleksi ini dimaksudkan untuk memeriksa pekerjaan apa yang cocok bagi peserta seleksi tersebut. Materi seleksi meliputi kecakapan berhitung dan kemampuan tulis-menulis dalam bahasa Belanda.[16] Permintaan untuk melakukan reformasi birokrasi menjadi semakin bertambah kuat seiring dengan berjatuhannya rezim-rezim otoritarian di negara-negara Dunia Ketiga, termasuk di dalamnya runtuhnya Soeharto pada 1998. Runtuhnya Soeharto menandai lahirnya sebuah wacana baru tentang good governance.(*)

Boleh dikatakan korupsi telah menjadi akar dari semua permasalahan (the root of all evils) yang bergolak di Indonesia, terutama faktor yang berasal dari dalam negeri. Salah satu penyebab marak terjadinya tindak pidana korupsi adalah rendahnya akuntabilitas birokrasi publik.[1] Melihat fenomena yang berkembang di Indonesia, birokrasi dan korupsi bisa diibaratkan seperti sekeping uang logam, keduanya tidak terpisahkan, dimana ada birokrasi disitu ada korupsi. Ini tentu mengkhawatirkan, korupsi telah memiliki struktur dan menjadi kultur dalam proses birokrasi. Korupsi sudah membentuk jaringan sistemik yang sangat kuat dalam lingkaran birokrasi Indonesia. Untuk itu perlu kiranya, mengkaji birokrasi guna mencari formulasi dalam melakukan pemberantasan tindak pidana korupsi.

Menurut Max Weber, tingkah laku manusia diarahkan kepada seperangkat aturan, sedangkan aturan tersebut merupakan usaha untuk mengatur tingkah laku yang berbeda, disinilah hakikat dari suatu organisasi, yaitu adanya aturan-aturan yang berbeda untuk mengarahkan pada suatu tingkah laku yang organisasional. Weber menyebut aturan-aturan tersebut sebagai tatanan administrasi. Di dalamnya kemudian ada staf administrasi (pejabat), pada satu sisi staf administrasi tersebut memiliki kewajiban untuk menaati aturan yang ada, namun di sisi lain dia juga harus melakukan pengawasan, apakah anggota yang lain juga mentaatinya. Dari kondisi inilah selanjutnya muncul apa yang disebut dengan birokrasi. Birokrasi sangat identik dengan pejabat dan jabatan, dalam sudut pandang sosiologi, model weberian khususnya, pejabat merupakan tipe peranan sosial yang penting. Bahwa pejabat adalah seseorang yang memiliki tugas-tugas khusus dan fasilitas yang dimilikinya dalam melaksanakan jabatannya merupakan pemberian dari orang lain. Perbedaan antara pejabat dan kelas pekerja adalah terdapat pada otoritasnya, dalam melaksanakan tugas. Seorang pejabat memiliki otoritas jabatan, sedangkan pekerja hanya melaksanakan perintah majikan.[2]

Bagi Max Weber, birokrasi merupakan bentuk organisasi yang paling rasional dalam masyarakat modern.[3] Ciri-ciri birokrasi menurut Weber adalah:[4]

1. Sistem kewenangan yang hirarki, artinya hirarki jabatan dibagi secara jelas dan tegas;
2. Pembagian kerja yang sistematis, artinya para pejabat hanya hanya menjalankan tugas-tugas impersonal sesuai dengan jabatannya;
3. Spesifikasi tugas yang jelas, adanya pembagian fungsi jabatan;
4. Kode etik disiplin dan prosedur yang jelas dan sistematis;
5. Kontrol operasi melalui sistem aturan yang berlaku secara konsisten;
6. Aplikasi kaidah-kaidah umum ke hal-hal spesifik dengan konsisten;
7. Seleksi pegawai yang didasarkan pada kualifikasi standar yang objektif;
8. Sistem promosi berdasarkan senioritas atau jasa, atau keduanya.
9. Pejabat sangat mungkin tidak sesuai dengan pos jabatannya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di pos tersebut.
10. Pejabat tunduk pada sistem disiplin dan kontrol yang seragam.

Perkembangannya, weber menolak menggunakan sebutan birokrasi, apabila diperuntukkan bagi pejabat yang dipilih atau seseorang yang diseleksi oleh sekumpulan orang. Dalam konteks sekarang, yang tidak termasuk dalam lingkaran birokrasi menurut Weber adalah mereka para anggota DPR dan komisi-komisi. Sebab, ciri utama dari pejabat birokrasi adalah mereka yang memperoleh jabatannya karena diangkat oleh orang lain. Weber mengatakan: “tidak ada pelaksanaan otoritas yang benar-benar birokratis, yakni semata-mata melalui pejabat yang dibayar dan diangkat secara kontraktual.”

Birokrasi yang rasional merupakan unsur pokok dalam proses rasionalisasi dunia modern, dan kedudukannya adalah lebih penting dari pada proses sosial, sebab birokrasi rasional sangatlah berperan dalam memberikan arahan untuk memimpin suatu organiasi sosial –administrasi publik-.[5] Teori inilah yang selanjutnya bisa menjadikan birokrasi sebagai kerangkeng besi dalam masayarakat modern, sebab ada kecenderungan yang melekat dalam birokrasi. Kecenderungan tersebut kemudian melahirkan adanya akumulasi kekuasaan yang terus-menerus, yang mengakibatkan terciptanya jaringan korupsi sistemik dan terstruktur dalam jalur biorokrasi. Oleh karenanya kemudian Weber memberikan batasan-batasan dalam sistem birokrasi. Batasan-batasan tersebut adalah:[6] 1) kolegalitas, dalam artian bahwa kolegalitas harus dikurangi; 2) Adanya pemisahan kekuasaan; 3) Administrasi amatir, bahwa para pegawai adminsitrasi harus digaji secara layak, agar tidak tergantung kepada orang-orang yang memiliki sumber keuangan yang kuat; 4) Adanya demokrasi langsung; 5) adanya representasi atau perwakilan dalam birokrasi.

Berbeda dengan Weber yang memposisikan diri sebagai seorang idealis, dengan menekankan besarnya peranan ide dalam perubahan masyarakat. Marx menempatkan diri sebagai seorang yang materialis, yang berusaha melihat penyebab perubahan masyarakat dari hal-hal yang kasat mata, yang dapat diamati, khususnya dalam perubahan relasi-relasi produksi. Namun, Marx juga bukan seorang materealis murni, sebab ia juga mengakui pentingnya ide-ide. Akan tetapi, menurutnya ide hanya digunakan oleh sekelompok elit untuk menguasai alat-alat produksi. Marx memandang bahwa birokrasi merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan (dalam hal ini pengaruhnya, bukan secara kuantitas) untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya (tertindas/proletariat), dengan kata lain birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut (kelompok elit). Pandangan ini bisa kita temukan dalam Manifesto Partai Komunis 1848 yang ditulis Marx dan Engels, disebutkan bahwa kekuasaan politik (negara/birokrasi) hanyalah kekuasaan suatu kelas yang terorganisir untuk menekan kelas yang lain. Perjalanannya, sampai akhir karirnya, Marx tidak meninggalkan suatu konsep sistem birokrasi yang tegas dalam negara komunis, akibatnya terjadi penafsiran ulang yang luar biasa atas teori-teori marxis, seperti halnya Lenin (Marxisme-Leninisme), seorang Marxis Rusia dan pendiri Uni Sovyet yang menafsirkan teori marxis dengan sangat baru, dan ketika dilanjutkan oleh Stalin (penerus Lenin), teori-teori Marx banyak disusun dalam interpretasi yang sangat kaku, yang akibatnya melahirkan pemerintahan diktator.

Terlepas dari pengaruh para ideolog tentang birokrasi, yang jelas birokrasi sekarang sudah menjadi sarang terjadinya tindak pidana korupsi. Amunisi macam apakah yang kemudian bisa digunakan untuk memberantasnya. Belajar dari teori yang diajarkan Weber tentang konsep idealitas, Alatas kemudian berkeyakinan bahwa suatu masyarakat masih mempunyai peluang untuk keluar dari belenggu korupsi, apabila masih ada segelintir orang yang idealis dalam masyarakat. Akan tetapi keyakinan ini dibantah oleh Chambliss, dia melihat bahwa perubahan dari dalam masyarakat itu sendiri, akan mengalami jalan buntu jika korupsi sudah membentuk suatu jejaring (cabal) yang melibatkan berbagai unsur masyarakat.[7]

Lahirnya Konvensi PBB Anti Korupsi 2003 setidaknya bisa menjadi jawaban dalam upaya pemberantasan korupsi seperti yang dikhawatirkan oleh Chambaliss. Selain tipologi yang dikemukakan oleh Alatas[8] dan model jejaring yang diajarkan oleh Chambaliss, Aditjondro juga memberikan pemikiran baru tentang korupsi, yaitu model korupsi tiga lapis. Aditjondro telah mengawinkan pemikiran yang dikemukanan oleh Alatas yang berbasiskan pada korupsi yang terjadi pada suatu nation state (negara bangsa), dengan pemikiran yang dikemukakan oleh Chambaliss, yang mengatakan bahwa korupsi telah mempertemukan unsur birokrat, politisi, pengusaha, dan aparat penegak hukum, dimana kepentingan anggota jejaring dilindungi lewat sogokan maupun tekanan fisik. Lewat perkawianan antara tipologi Alatas dan jejaring korupsi model Chambaliss, selanjutnya Aditjondro melahirkan model korupsi tiga lapis, yaitu terdiri dari:[9]

a. Korupsi lapis pertama, dimana permintaan untuk diberi balas jasa berasal dari para birokrat atau pejabat pelayanan publik, yang diajukan kepada masyarakat.

b. Korupsi lapis kedua, dimana lahir jejaring korupsi antara birokrat, politisi, aparat penegak hukum, dan perusahaan yang memperoleh perlakuan istimmewa.

c. Korupsi lapis ketiga, yakni korupsi yang melibatkan organ-organ internasional, termasuk di dalamnya lembaga-lembaga donor yang memberikan bantuan untuk program anti korupsi.

Melihat rumit dan sistemiknya jejaring korupsi yang ada sekarang, maka diperlukan satu usaha bersama baik yang sifatnya lokal, nasional, maupun internasional. Ratifikasi UN Convention Againts Corruption 2003 oleh Indonesia, diharapkan akan banyak membantu dalam melakukan pengejaran dan penegakan terhadap para koruptor yang sudah masuk dalam jejaring tiga lapis tersebut. Karena, berdasar ketentuan yang ada pada konvensi, konvensi ini memberikan semacam terminologi dan pandangan baru tentang korupsi dan pelakunya, sehingga konvensi ini dapat menyeret semua aspek sebagaimana dikemukakan oleh Aditjondro. Namun, selain dengan upaya dari luar, seperti pemberlakuan konvensi internsional, upaya dari dalam juga masih memiliki peranan penting. Seperti halnya, bagaimana merubah budaya para pejabat publik yang minta dilayani, bukan melayani masyarakat. Padahal raison d’etre dari kantor pelayanan umum adalah bagaimana melayani masyarakat umum dengan baik. J.S. Mill mengatakan bahwa esensi dan arti birokrasi adalah pekerjaan menjalankan pemerintahan oleh orang-orang yang memerintah secara profesional.[10]

Di sinilah tugas berat pemerintah dan seluruh massa rakyat Indonesia untuk mengubah kultur yang telah berjalan puluhan tahun, bagaiaman melahirkan pejabat publik yang mampu bersikap dan bertindak profesional. Dalam hal ini Machiavelli memberikan jawaban lewat pemikiran politiknya, yaitu agar ratu (penguasa) memilih para menteri (pejabat) yang kompeten, dan memberikan imbalan atas kesetiaan mereka, agar mereka tidak lagi perlu mencari imbalan dari sumber-sumber lainnya.[11] Akan tetapi, pemikiran Machiavelli tidak kemudian dijadikan alasan untuk menaikkan anggaran gaji dan tunjangan pegawai secara serampangan, dengan menggunakan kekuatan legal formal, tanpa melihat kondisi sosial yang sedang terjadi. Catatan lain, seperti dikemukanan oleh Aditjondro adalah:[12]

jangan sampai korupsi hanya dilihat sebagai permasalahan finansial belaka, yang diharapkan dapat dipecahkan lewat pambaruan undang-undang (legal reform) dan penerapan undang-undang yang sudah ada (law enforcement), sambil mengharapkan lembaga peradilan yang sudah begitu korup mampu menyeret sejumlah koruptor kelas kakap ke muka meja hijau.

Selain itu, hendaknya kita juga berhati-hati dalam mengkampanyekan gerakan anti korupsi, sebab banyak agenda yang berlindung di dalamnya, seperti halnya agenda good governance yang bersembunyi di balik agenda anti korupsi, padahal tanpa disadari good governance tidak berdiri sendiri. Good governance merupakan bagian dari paradigma neo-liberalisme, yang sedang dikampanyekan oleh Bank dunia dan agen-agen neoliberal lainnya, IMF, WTO dan negara-negara maju yang mengedapankan unsur kapitalistik.[13] Hal ini berkaitan erat dengan upaya untuk menyelamatkan dana-dana bantuan yang dikucurkan oleh lembaga-lembaga donor dan negara-negara donor kepada Negara-negara Dunia Ketiga, dari perbuatan korup sebagian unsur kekuasaan. Lebih jauh, agenda ini berkaitan dengan upaya untuk menyingkirkan unsur negara/pemerintah dari sistem pelayanan umum, sebagaimana agenda besar neoliberal, yakni matinya negara bangsa (nation state),[14] dan digantikan oleh perusahaan-perusahaan swasta asing, atau dengan kata lain pemerintahan tunggal dunia di bawah kuasa modal. Oleh karena itu, kearifan lokal (local wisdom) adalah komponen utama dalam upaya pemberantasan tindak pidana korupsi, selain ditopang oleh kekuatan-kekuatan asing yang sifatnya internasional.(*)

Tulisan ini adalah skripsi saya di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, berikut saya lampirkan intisari/abstrak dari skripsi tersebut. Jika ada yang tertarik untuk mendiskusikan skripsi tersebut, silakan untuk berkomentar atau memanfaatkan halaman perbincangan, atau menghubungi saya via e-mail.

___________________________________________________________________________________

Ajaran neo-liberalisme yang merupakan ideologi daur ulang dari liberalisme klasik Adam Smith, dalam wujud dan strategi gerakannya yang lebih masif, telah berhasil mencengkram seluruh sektor kehidupan di dunia. Ideologi ini bersembunyi dibalik doktrin globalisasi yang mampu menghipnotis pikiran mayoritas orang di muka bumi ini. Dalam persepsi banyak orang, globalisasi-neoliberal akan banyak menawarkan kemudahan, kesejahteraan, dan keadilan. Mahzab neoliberal, semakin menampakkan kekuatannya dengan memanfaatkan institusi-institusi ekonomi, keuangan, dan perdagangan internasional (IMF, Bank Dunia, dan WTO)—sebagai the triangle system. Dengan berkedok, hendak menciptakan perdagangan dunia yang lebih adil dan terbuka, serta pertumbuhan ekonomi yang lebih merata. Agen-agen neoliberal (termasuk di dalamnya korporasi transnasional dan negara kapitalis rakus) berhasil membujuk Negara-Negara Dunia Ketiga, untuk melakukan integrasi perdagangan dan ekonomi secara global, dalam wadah Organisasi Perdagangan Dunia, WTO. Selain mengatur perdagangan barang manufaktur, WTO juga telah melakukan pengaturan terhadap perdagangan komoditas pertanian, melalui mekanisme Agreement on Agriculture (AoA), yang merupakan bagian tak terpisahkan dari dokumen hukum WTO. Setidaknya terdapat tiga komitmen dalam AoA, yakni perluasan akses pasar, pengurangan subsidi domestik, dan pengurangan subsidi impor, ditambah satu klausula perlakukan khusus dan berbeda bagi Negara Berkembang. AoA-WTO, dengan bantuan IMF dan Bank Dunia, telah menghancurkan tembok kedaulatan nasional negara-negara merdeka. Negara-negara di dunia, khususnya Negara Dunia Ketiga, dipaksa untuk tunduk patuh terhadap segala aturan AoA-WTO.

Berbeda dengan Negara Maju, sebagai pihak yang mendesakkan AoA-WTO, mereka justru lebih banyak melakukan pengingkaran. Akibatnya, janji keterbukaan dan keadilan urung terlaksana, dan hanya sekedar menjadi keniscayaan. Yang terjadi justru, kian bergantungnya Negara Dunia Ketiga terhadap Negara Maju, dalam persoalan pemenuhan pangan massa rakyatnya. Liberalisasi pertanian melalui kerangka AoA-WTO, berakibat pada membanjirnya pangan impor di Negara Dunia Ketiga, seperti Indonesia. Hal seperti ini justru kontradiktif dengan upaya pemenuhan hak atas pangan. Karena pangan hanya menjadi barang pasar, tetapi tidak pernah terpikirkan mengenai persoalan akses dan kepemilikan (entitlement). Membanjirnya pangan impor juga mengakibatkan terjadinya kondisi keterjebakan pangan (food trap), dimana negara tidak memiliki kedaulatan pangan (food souverignty) nasional, karena hanya bergantung pada produk pangan impor. Kondisi seperti ini tentunya mengancam eksistensi kedaulatan nasional secara umum, sebab pangan menjadi unsur utama dari ketahanan nasional. Posisi negara kian diambil alih oleh pasar, pemenuhan hak atas pangan makin tak berjalan, sebab pasar tidak memiliki cukup kearifan untuk memikirkan nasib ketercukupan pangan masyarakat secara luas. Karenanya penguatan pangan lokal—melalui proteksi dan subsidi bagi petani lokal, harus disegerakan, sebagai upaya untuk menjamin pemenuhan hak atas pangan dan penciptaan kedaulatan pangan nasional.

Kata Kunci: Neo-liberal, Globalisasi, Liberalisasi, Persetujuan, Negara, Pasar, Pangan, Kedaulatan, Entitlement.

Tahun 2008 menjadi tahun berakhirnya jabatan para hakim konstitusi periode pertama setelah lima tahun mendedikasikan hidupnya pada lembaga yang memiliki kewenangan sebagai pengawal (the guardian) dan penafsir (the interpreter) konstitusi, sejak 2003.

Pasal 18 Ayat (1) Undang-Undang (UU) Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi memberi mandat kepada Presiden (pemerintah), Mahkamah Agung (MA), dan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) untuk mengajukan masing-masing tiga calon hakim konstitusi, yang selanjutnya ditetapkan melalui keputusan presiden.

Dalam proses seleksi ini, kita patut pula memerhatikan ketentuan pada Pasal 19 UU Mahkamah Konstitusi. Disebutkan, pencalonan hakim konstitusi harus dilaksanakan secara transparan dan partisipatif. Transparan dan partisipatif dalam proses ini dimaknai, calon hakim konstitusi harus terlebih dahulu dipublikasikan ke media massa sehingga masyarakat memiliki kesempatan memberi penilaian dan masukan, sedangkan mengenai mekanisme pemilihannya menjadi kewenangan dari masing-masing lembaga negara bersangkutan (Pasal 20 Ayat (1).

Persoalan yang kiranya juga penting, seperti serangkaian mekanisme prosedural seleksi hakim konstitusi, ialah soal keterwakilan perempuan dalam tubuh Mahkamah Konstitusi (MK).

Pada periode lima tahun pertama, MK tidak terdapat satu pun hakim konstitusi perempuan. Akibatnya, putusan-putusan yang dihasilkan MK tampaknya kurang memiliki perspektif dan sensitivitas jender. Meskipun, kita harus pula memberi apresiasi pada keseluruhan putusan MK periode yang lalu walau tidak sedikit di antara putusan tersebut yang berbuah kontroversi.

Semangat mewujudkan kesetaraan—bukan persamaan—jender serta upaya mengurangi kesenjangan antara laki-laki dan perempuan dalam ruang-ruang publik harus menjadi pijakan dalam proses ini. Karena itu, upaya tindakan khusus sementara (affirmative action) diperlukan di dalamnya, salah satunya dengan memberi kesempatan kepada perempuan duduk sebagai hakim konstitusi.

Mendesak

Keberadaan hakim konstitusi perempuan menjadi penting, khususnya sebagai ikhtiar memperjuangkan hak-hak kaum perempuan. Dalam perkembangannya, kian bertambah banyak peraturan perundangan yang menyangkut kepentingan kaum perempuan, baik yang terkait dengan upaya pemajuan hak-hak perempuan maupun sebaliknya.

Adanya kecenderungan melakukan formalisasi hukum-hukum agama pada hukum negara berakibat pada munculnya kesan ada usaha meminggirkan kaum perempuan. Karena itu, pre- diksi ke depan, akan semakin banyak perkara-perkara di MK yang bersinggungan dengan hak-hak konstitusional kaum perempuan.

Kondisi faktual yang demikian kiranya cukup memberi legitimasi bagi keberadaan ha- kim konstitusi perempuan karena memang ada signifikansinya.

Pada perjalanannya, meski DPR menyetujui kuota 30 persen bagi perempuan di partai politik sebagai salah satu langkah affirmative action, tetapi rupanya DPR melewatkan upaya tersebut dalam proses seleksi hakim konstitusi. Tidak ada satu pun calon hakim konstitusi perempuan dalam proses seleksi yang dilakukan DPR. Ke depan, kita bisa berharap pada proses seleksi hakim konstitusi pilihan pemerintah (presiden).

Keseriusan presiden dalam mewujudkan kesetaraan jender dan langkah untuk memperkuat hak-hak konstitusional kaum perempuan dipertaruhkan di sini. Meskipun demikian, kita juga tidak bisa menyerahkan proses ini sepenuhnya kepada presiden. Percuma tekad kuat dari pemerintah untuk memberi ruang kepada kaum perempuan apabila tidak ada kemauan dari kaum perempuan itu sendiri. Mekanisme ini hanya akan berhasil bilamana ada sinergi di antara keduanya, pemerintah dan kaum perempuan.

Tentunya kita tak perlu risau sebab Indonesia tidak kekurangan srikandi hukum yang mampu bersikap adil, memiliki watak kenegarawanan, serta sanggup dan mampu untuk tampil ke muka, menduduki kursi hakim konstitusi.

Dengan adanya hakim konstitusi perempuan, setidaknya amar putusan MK tidak lagi sekadar bernuansa maskulin. Dan jika itu benar terwujud, maka ini adalah salah satu capaian besar perjuangan kaum perempuan Indonesia.

Wahyudi Djafar Peneliti Konsorsium Reformasi Hukum Nasional (KRHN)

Pernah dimuat pada harian KOMPAS, 28 Juli 2008

Sebagai upaya untuk tetap menjaga netralitas dan independensi Mahkamah Konstitusi, distribusi kewenangan seleksi hakim konstitusi diperlukan. Terhadap hal ini, ketentuan Pasal 18 ayat (1) UU No. 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi, mengatur bahwa DPR, MA dan Presiden, berhak mengajukan masing-masing tiga calon hakim konstitusi, yang selanjutnya akan ditetapkan melalui Keputusan Presiden. Distribusi kewenangan ini menjadi penting, agar MK mampu menjaga harmoni, antar tiga cabang kekuasaan yang ada, legislatif, eksekutif dan yudikatif. Khususnya dalam kerangka penguatan cheks and balances, antar cabang kekuasaan tersebut. Berkait dengan kewenangan yang diberikan undang-undang, serta telah berakhirnya masa jabatan hakim konstitusi periode 2003-2008, DPR sudah memilih tiga orang hakim konstitusi, untuk periode 2008-2013. Satu orang incumbent, dan dua lainnya mantan aktivis partai politik. Sementara MA, meski tidak tersiar kabar di luar tentang proses seleksi hakim MK di MA, dua hakim konstitusi pilihannya telah resmi duduk di MK. Sedangkan Presiden, meski dalam waktu yang sangat terbatas, melalui Dewan Pertimbangan Presiden (Wantimpres), tengah mengadakan proses seleksi.

Perintah Undang-Undang

Pasal 15 UU No. 24/2003 secara tegas menyatakan, seorang hakim konstitusi harus memiliki integritas dan kepribadian tidak tercela, mampu berlaku adil, serta seorang negarawan yang menguasai konstitusi dan ketatanegaraan. Syarat kualitatif yang ditetapkan undang-undang tersebut, nampaknya sukar sekali diimplementasikan dalam kriteria-kriteria yang sifatnya teknis. Membutuhkan rekam jejak panjang, untuk mencermati seorang calon benar-benar memenuhi prasyarat di atas. Namun demikian, tiga syarat yang terkesan abstrak tersebut, sebenarnya memberi pesan kepada khalayak, bahwa tidak semua orang bisa dengan mudah menduduki jabatan hakim konstitusi. Fungsi MK, sebagai pengawal (the guardian) dan penafsir (the interpreter) konstitusi, tentunya memberi tanggung jawab yang teramat besar bagi para hakim konstitusi yang duduk di dalamnya. Hakim konstitusi harus mampu melindungi seluruh warga bangsa, bersikap imparsial, dan independen.

Mengingat besarnya kewenangan yang dimiliki Mahkamah Konstitusi, serta beratnya tanggung jawab seorang hakim konstitusi, Pasal 19 UU MK mengatur, bahwa pencalonan hakim konstitusi harus dilaksanakan secara transparan dan partisipatif. Keharusan ini dimaksudkan, agar masyarakat luas bisa turut serta secara aktif, mengetahui setiap proses yang berjalan, dan dapat berperan aktif memberi masukan atas calon yang diajukan, baik oleh DPR, MA, maupun Presiden. Terkait dengan proses seleksinya sendiri, Pasal 20 ayat (2) UU MK memberi ketegasan, pemilihan hakim konstitusi wajib diselenggarakan secara objektif dan akuntabel. Artinya, yang diutamakan adalah profesionalitas, kredibilitas, dan kapabilitas dari para calon, bukan penilaian yang didasarkan pada unsur subjektifitas. Dan keseluruhan prosesnya dapat dipertanggungjawabkan secara tanggung gugat (accountable).

Tarik Ulur Kepentingan

Supernya kewenangan yang dimiliki oleh MK, berimplikasi pada banyaknya pihak yang mencoba melakukan intervensi terhadap pelaksanaan kewenangan tersebut. Terutama wewenang yang berkait dengan penyelesaian konflik politik kekuasan. Misalnya kewenangan untuk melakukan pembubaran partai politik, memutus sengketa hasil pemilu, dan pemberian rekomendasi kepada DPR, ketika terjadi pemakzulan (impeachment) terhadap presiden. MK diberi wenang untuk menyatakan presiden bersalah atau tidak bersalah. Karenanya keberadaan MK sangatlah strategis, khususnya bagi para pelaku politik, demi menjaga kepentingannya.

DPR sebagai cerminan partai politik, jelas berkepentingan terhadap MK. Mereka berkepentingan untuk menyelamatkan dan mengamankan posisi partainya. Sementara presiden, terang dia mempunyai kepentingan untuk mengamankan jabatannya, dari desakan pihak oposisi, jika suatu saat terjadi pemakzulan. Nah, sebenarnya penjaga gawang terakhir, untuk menjaga netralitas dan independensi MK, ada pada Mahkamah Agung. Sayangnya, hingga detik ini nampaknya kita belum pantas memberi kepercayaan, terhadap lembaga yang selalu mengagung-agungkan ketertutupannya ini.

Watak tertutup MA, khususnya dalam pemilihan hakim konstitusi, terbukti dengan tidak adanya sedikit pun informasi kepada publik, tentang proses seleksi hakim konstitusi di MA. Padahal UU MK tegas memberi perintah, seleksi hakim konstitusi mesti dilaksanakan secara partisipatif, transparan, objektif, dan akuntabel. Jelas seleksi hakim konstitusi di MA tidak memenuhi semua unsur tersebut, karena tidak ada pemberitahuan sama sekali kepada masyarakat tentang proses tersebut. Kita juga tak pernah tahu, mekanisme apa yang digunakan MA, dalam menentukan hakim konstitusi pilihannya. Apakah kredibilitas, ataukah sekedar bagi-bagi jabatan diantara mereka? Keharusan untuk bersifat partisipatif, transparan, objektif dan akuntabel dalam UU MK, tentunya berlaku bagi seluruh masyarakat Indonesia, bukan hanya di lingkungan MA dan para pegawainya.

Berharap pada Presiden

Tentu kita tidak menginginkan proses yang terjadi di MA diulangi oleh Presiden. Meski kewenangan untuk menentukan hakim konstitusi pilihan presiden adalah bagian dari hak prerogatif presiden, namun ketentuan UU MK tetap tak bisa dilanggar. Dengan waktu yang terbatas, syarat dan prosedur mesti dipenuhi dan dijalani, tidak sesuka hati memilih orang, sekedar untuk mengamankan kepentingan politik sesaat.

Konstitusi adalah norma tertinggi, MK adalah pengawal dan penafsir konstitusi, sekaligus pelindung hak-hak konstitusional warganegara, karenanya sangatlah tidak etis, bilamana proses seleksi untuk memilih hakim MK justru melanggar konstitusi. Pentingnya keberadaan MK bagi kelanjutan demokrasi, serta pemajuan dan penegakkan hak-hak konstitusional warganegara, sebagai bagian dari hak asasi manusia, menjadikan MK harus diisi oleh sosok-sosok manusia pilihan. Sosok manusia setengah dewa.(*)

Meski Austria yang menganut system hukum Eropa Kontinental, menerima ajaran constitutional review, namun Belanda sebagai sesama penganut paham Eropa Kontinental menolak konsepsi constitutional review. Belanda lebih cenderung mengedepankan upaya administrasi, melalui lembaga peradilan administrasi (administrative court/Pengadilan Tata Usaha Negara). Namun demikian, di Belanda tetap dikenal istilah hak menguji (toetsingsrecht). Walaupun antara toetsingsrecht dengan judicial review/constitutional review memiliki kapasitas pengertian yang berbeda, setidaknya kedua mekanisme ini memilki substansi tujuan yang sama, yakni adanya perlindungan terhadap hak-hak konstitusional warga negara dan penghargaan terhadap konstitusi sebagai norma dasar. Karena Belanda menolak metode judicial review/constitutional review, perkembangan ajaran ini di Indonesia pun tidak begitu marak dan massif. Pemikir-pemikir hukum Indonesia pada waktu itu, lebih mengenal prinsip-prinsip hukum Eropa Kontinental yang menjunjung tinggi civil law, seperti di negeri Belanda. Meskipun demikian, ketika terjadi proses penyusunan Undang-Undang Dasar 1945, masalah hak menguji oleh hakim (toetsingsrecht van de rechter) menjadi bahan perdebatan dalam sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI/Dokuritsu Zyunbi Chosa Kai).

Perdebatan ini muncul ketika pada tanggal 11 Juli 1945, M. Yamin melontarkan gagasan mengenai Balai Agung dan Mahkamah Tinggi, M. Yamin mengatakan, “Mahkamah inilah yang setinggi-tingginya, sehingga dalam membanding udang-undang, mak Balai Agung inilah akan memutuskan apakah sejalan dengan hukum adapt, syariah dan Undang-Undang Dasar.”[1] Pada persidangan tanggal 15 Juli 1945, M. Yamin kembali menjelaskan gagasannya tentang fungsi Balai Agung/Mahkamah Agung. M. Yamin menyatakan bahwa:

“Balai Agung janganlah saja melaksanakan bagian kehakiman, tetapi juga hendaklah menjadi badan yang membanding, apakah undang-undang yang dibuat oleh Dewan Perwakilan, tidak melanggar undang-undang dasar republic atau bertentangan dengan hukum adapt yang diakui, ataukah tidak bertentangan dengan syarah agama Islam…”[2]

Melihat usulan M. Yamin tersebut, bisa kita lihat, walaupun sebelumnya Belanda tidak mengajarkan suatu mekanisme yang di Amerika Serikat disebut dengan judicial review, ternyata ahli-ahli hukum republic juga sudah memikirkan adanya mekanisme tersebut dalam konstitusi yang akan di susun. Ini berarti gagasan tentang judicial review dan constitutional review sebenarnya sudah muncul sejak lama di Indonesia. Dari pendapat M. Yamin inilah kemudian muncul perdebatan, menanggapi usulan M. Yamin, Soepomo mencoba menolaknya. Soepomo mengemukakan dua alasan untuk menolak usulan M. Yamin. Pertama, bahwa persoalan hak menguji/judicial review ialah terkait dengan paham demokrasi liberal dan pemberlakuan ajaran trias politica Montesquieu secara murni (separation of power) seperti di Amerika Serikat, sedangkan UUD 1945 tidak menganut kedua pandangan tersebut. Dalam kesempatan tersebut Soepomo mengatakan:

“…Menurut pendapat saya, tuan Ketua, dalam rancangan Undang-Undang Dasar ini kita memang tidak memakai sistim yang membedakan principieel tiga badan itu artinya, tidaklah bahwa kekuasaan kehakiman akan mengontrol kekuasaan membentuk undang-undang. Memang maksud sistim yang diajukan oleh Yamin, supaya kekuasaan kehakiman mengontrol kekuasaan (membentuk) undang-undang.

Pertama, dari buku-buku ilmu negara ternyata bahwa antara para ahli tata-negara tidak ada kebulatan pemandangan tentang masalah itu. Ada yang pro, ada yang kontra kontrol. Apa sebabnya? Undang-Undang Dasar hanya mengenai semua aturan yang pokok dan biasanya begitu lebar bunyinya sehingga dapat diberi interpre-tasi demikian bahwa pendapat A bisa selaras, sedang pendapat B pun bisa juga. Jadi, dalam praktek, jikalau ada perselisihan tentang soal, apakah sesuatu undang-undang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar atau tidak, itu pada umumnya bukan soal yuridis, tetapi soal politis; oleh karena itu mungkin dan disini dalam praktek begitu, pula ada konflik antara kekuasaan sesuatu Undang Undang dan Undang- Undang Dasar. Maka, menurut pendapat saya sistim itu tidak baik buat Negara lndonesia yang akan kita bentuk!”[3]

Alasan kedua Soepomo mengatakan:

“Kecuali itu Paduka Tuan Ketua, kita dengan terus terang akan mengatakan bahwa para ahli hukum Indonesia pun sama sekali tidak mempunyai pengalaman dalam hal ini, dan tuan Yamin harus mengingat juga bahwa di Austria, Chekoslowakia dan Jerman waktu Weimar, bukan Mahkamah Agung, akan tetapi pengadilan spesial, constitutioneelhof, -sesuatu pengadilan spesifik- yang melulu mengerjakan konstitusi. Kita harus mengetahui, bahwa tenaga kita belum begitu banyak, dan bahwa kita harus menambah tenaga-tenaga, ahli-ahli tentang hal itu. Jadi, buat negara yang muda saya kira belum waktunya mengerjakan persoalan itu.”[4]

Untuk alasan yang kedua ini, sebenarnya sifatnya kondisional, menurut pandangan Soepomo, bila nantinya sudah banyak terdapat ahli hukum tata negara, maka bisa saja hak menguji kemudian dimunculkan, dan menjadi kewenangan dari Mahkamah Agung ataupun Mahkamah Konstitusi. Terkait dengan alasan yang pertama tadi, memang pada waktu Indonesia belum mengenal mekanisme checks and balances, jadi kedudukan ketiga cabang kekuasaan adalah sejajar dan tidak dapat saling mengawasi, karena Indonesia menganut system trias politica tidak murni.[5] Endingnya, perdebatan kedua tokoh ini tidak diketahui kemana jrungtungnya, karena pada naskah persiapan UUD 1945 tidak ditemukan hasil kompromi kedua tokoh, bahkan di risalah sidang juga tidak mencantumkan kelanjutan perdebatan tersebut, bagaimana penerimaan dan penolakan dari peserta sidang yang lain. Terangnya, naskah UUD 1945 pertama, tidak pernah menyertakan adanya hak menguji yang dimiliki oleh hakim secara eksplisit di dalamnya. Namun demikian, walaupun hak menguji tidak secara eksplisit terdapat dalam konstitusi, menurut Kleintjes, seperti dikatakan Harun Alrasid, “hak menguji itu, baik dalam arti formal maupun dalam arti material, pada hakekatnya melekat pada tugas hakim. Selama tidak diingkari, hak tersebut dimiliki oleh hakmi, yang bukan saja merupakan hak tetap juga merupakan kewajiban.”[6]

Kemelut ketatanegaraan yang kerap kali terjadi pada masa rezim Soekarno berkuasa, akhirnya berakhir setelah tumbangnya Sukarno pada 1966.[7] Dominasi kekuatan militer angkatan darat pada saat runtuhnya pemerintahan Sukarno, memunculkan orang baru dari kalangan angakatan darat yang diproyeksikan untuk menggantikan Sukarno, muncullah nama Suharto. Meskipun semboyan yang dibawa oleh Suharto dalam menjalankan pemerintahannya ialah melaksanakan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen, serta menempatkan UUD 1945 pada sebuah posisi yang sacral, namun rezim ini tidak pernah secara eksplisit memberikan basis legal material bagi Mahkamah Agung untuk melakukan uji materil dan formal atas suatau undang-undang terhadap UUD. Jadi, kalaupun suatu undang-undang dianggap bertentangan dengan UUD, maka undang-undang tersebut akan tetap berlaku, sebab tidak ada lembaga yang wenang untuk melakukan pengujian. Mahkamah Agung hanya memiliki wewenang menguji secara materil terhadap peraturan perundangan di bawah undang-undang. Hal ini sebagaimana diatur dalam ketentuan Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, Pasal 26 menyebutkan:

(1) Mahkamah Agung berweneng untuk menyatakan tidak sah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang lebih rendah dari undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

(2) Putusan tentang pernyataan tidak sahnya peraturan perundang- undangan tersebut dapat diambil berhubung dengan pemeriksaan dalam tingkat kasasi. Pencabutan dari peraturan perundangan yang dinyatakan tidak sah tersebut dilakukan oleh instansi yang bersangkutan.

Selain dalam UU No. 14 Tahun 1970, ketentuan ini juga diatur dalam Tap MPR No. VI/MPR/1973 dan Pasal 11 ayat (4) Tap MPR No. III/MPR/1978. ketentuan tersebut kemudian diperbaharui lagi melalui Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, dalam Bab III tentang Kekuasaan Mahkamah Agung, Pasal 31 menyebutkan:

(1) Mahkamah Agung mempunyai wewenang menguji secara materiil hanya terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.

(2) Mahkamah Agung berwenang menyatakan tidak sah semua peraturan perundangundangan dari tingkat yang lebih rendah daripada undang-undang atas alasan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

(3) Putusan tentang pernyataan tidak sahnya peraturan perundang-undangan tersebut dapat diambil berhubungan dengan pemeriksaan dalam tingkat kasasi. Pencabutan peraturan perundang-undangan yang dinyatakan tidak sah tersebut, dilakukan segera oleh instansi yang bersangkutan.

Dari ketentuan-ketentuan tersebut dapat kita lihat watak otoritatif dari rezim berkuasa, dimana kewenangan menguji hanya berlaku bagi peraturan perundang-undangan yang kedudukannya dibawah undang-undang, sedangkan semua undang-undang, meskipun melanggar hak-hak kewarganegaraan dan bertentangan dengan konstitusi yang dikeramatkan akan tetap dianggap benar dan berlaku.

Setelah berkuasa selama tiga puluh tahun lebih, kekuasan despotis otoriter Suharto berakhir juga, dengan berpegang pada ghirah untuk memerangi absolutisme, maka dimulailah proyek reorganizing system ketatanegaran Indonesia. Untuk pertama kalinya dalam system ketatanegaraan Indonesia, ada lembaga yang wenang untuk menguji undang-undang terhadap UUD, serta berfungsi sebagai penafsir UUD (the interpreter of constitution). Sebagai permulaan, kewenangn ini diberikan kepada MPR, sambil menunggu terbentuknya sebuah lembaga Mahkamah Konstitusi (constitutional court). Ketentuan ini sebagaiamana diatur dalam Pasal 5 Tap MPR No. III/MPR/2000, yang menyebutkan:

(1) Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar 1945 dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat.

(2) Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.

(3) Pengujian dimaksud ayat (2) bersifat aktif dan dapat dilaksanakan tanpa melalui proses peradilan kasasi.

(4) Keputusan Mahkamah Agung mengenai pengujian sebagaimana dimaksud ayat (2) dan ayat (3) bersifat mengikat.

Kewenangan uji konstitusionalitas pada lembaga MPR tidak diperpanjang, sebab hal ini dirasa tidaklah tepat, sebagaimana disebutkan dalam Naskah Akemik RUU Mahkamah Konstitusi, dalam naskah akademik tersebut disebutkan bahwa penyerahan kewenangan uji konstitusionalitas kepada MPR tidaklah tepat, karena:[8]

1. Kewenangan ini merupakan kewenangan yang berkaitan erat dengan permasalahan hukum, konstitusi, dan ketatanegaraan, sehingga memerlukan keahlian tersendiri. Sementara keanggotaan di dalam MPR terdiri dari berbagai macam latar belakang yang semuanya berorientasi pada kepentingan politik, karena merupakan wakil partai;

2. Keanggotaan MPR terdiri dari anggota DPR, sementara DPR merupakan lembaga yang mempunyai kewenangan membentuk undang-undang, sehingga agak janggal apabila pihak yang membuat undang-undang menguji sendiri produknya.

3. Pengujian terhadap undang-undang merupakan sebuah kewenangan khusus yang memerlukan waktu dan tenaga, sehingga akan tidak efektif apabila dilakukan oleh anggota MPR yang mempunyai jadwal yang padat dan mekanisme kerja tersendiri.

Menguatnya semangat untuk memberikan perlindungan dan jaminan pemajuan terhadap hak-hak konstitusional warga negara dan upaya untuk menghindari penggunaan kekuasaan yang sewenang-wenang, seperti yang terjadi pada rezim otoritarian birokratik Orde Baru, telah mengilhami sebuah upaya untuk melakukan amandemen menyeluruh terhadap UUD 1945. UUD 1945 yang terlalu singkat dan tidak secara detail menjelaskan berbagai persoalan kenegaraan kontemporer, mudah sekali untuk dibawa kemana pun, tergantung angin kekuasaan sedang bertiup kemana. Karenanya amandemen yang dimulai sejak 2001 oleh Badan Pekerja MPR, mendapat apresiasi dari banyak pihak, proses ini dimaknai sebagai ikhtiar guna melakukan distribusi kekuasaan secara adil, dengan mengedepankan system checks and balances, sehingga tidak ada lagi hegemoni dan dominasi oleh salah satu cabang kekuasaan, seperti periode kekuasaan sebelumnya. Dalam naskah akadmik RUU Mahkamah Konstitusi disebutkan salah satu alasan mengapa perlu ada perubahan terhadap UUD 1945 adalah sebagai berikut:

UUD 1945 sangat singkat karena hanya terdiri dari 37 pasal. Oleh penyusunnya, UUD 1945 diharapkan dapat disempurnakan pada masa berikutnya. Sejarah ketatanegaraan bangsa Indonesia menunjukkan bahwa dinamika kehidupan bernegara berkembang dengan pesat, sementara sifat UUD 1945 yang singkat dan supel tersebut tetap dipertahankan. Pada akhirnya muncul permasalahan, karena masing-masing pihak memberikan penafsiran terhadap UUD 1945 berdasarkan pemahaman dan kepentingannya masing-masing. Hal ini tidak jarang menimbulkan konflik ketatanegaraan antara lembaga negara dalam interaksi dan interel